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中国的城市规划与土地利用规划——谈城市和土地利用的“总体规划”主讲人：林坚（北京大学环境学院城市与区域规划系）2007年5月授课提纲一、城市规划和土地利用总体规划的任务、作用和体系二、城市总体规划的基本内容和实践变革三、土地利用总体规划的基本内容和实践四、两个总体规划的比较一、城市规划和土地利用总体规划的任务、作用和体系（一）城市规划的任务、作用和体系（二）土地利用总体规划的任务、作用和体系（一）城市规划的任务、作用和体系城市的地位和作用——是国家或一定区域的政治、经济、文化中心，是物质文明和精神文明建设和发展的主要载体，是现代社会组织工业生产、服务和消费，实施社会管理的最有效率的场所，是社会前进的动力。城市规划的基本任务——是根据一定时期经济社会发展的目标和要求，确定城市性质、规模和发展方向，统筹安排各类用地和空间资源，综合部署各项建设，以实现经济和社会的可持续发展。城市规划的作用——城市建设是一项庞大的系统工程，城市规划是引导和控制城市建设活动的基本依据和手段，是落实国家宏观城乡发展战略的重要组成部分，是保证城市土地和空间资源合理利用和城市各项建设合理进行的前提和基础，是实现城市及国家经济社会目标的重要手段。——城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。城市规划体系法规体系编制体系行政体系法律法规——国家和地方法规体系；地方法规必须以国家法律法规为依据。技术法规—国家和地方制定的专业性标准和规范，分为国家标准和行业标准。不同层次的城市规划行政主管部门各级城市规划行政主管部门对同级政府负责上级对下级进行业务指导和监督城市规划体系近期建设规划城市群规划城市空间发展战略规划研究总体城市设计局部地段城市设计全国或省域城镇体系规划城市总体规划城市分区规划详细规划城市规划编制体系法定规划非法定规划市域城镇体系规划中心城区规划控制性详细规划市域城镇体系规划不同层次法定城市规划的关系《城市规划编制办法》（建设部令第146号）的有关规定：第二十一条编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。第二十二条编制城市近期建设规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，明确近期内实施城市总体规划的重点和发展时序，确定城市近期发展方向、规模、空间布局、重要基础设施和公共服务设施选址安排，提出自然遗产与历史文化遗产的保护、城市生态环境建设与治理的措施。第二十三条编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，对城市土地利用、人口分布和公共服务设施、基础设施的配置做出进一步的安排，对控制性详细规划的编制提出指导性要求。第二十四条编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。编制城市修建性详细规划，应当依据已经依法批准的控制性详细规划，对所在地块的建设提出具体的安排和设计。（二）土地利用总体规划的任务、作用和体系土地利用总体规划的基本任务——各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，对本辖区一定时期内全部土地资源的开发、利用、整治和保护进行统筹安排和综合部署的规程。土地利用总体规划的作用——土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是各级政府管理土地的法定依据——土地利用总体规划是落实基本国策（十分珍惜、合理利用每一寸土地和切实保护耕地）、建设节约型社会（节约集约用地）的重要保障•各省、自治区、直辖市政府必须采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少——耕地总量动态平衡•实行土地用途管制制度，农业用地转用为建设用地需要经国务院或省级人民政府审批，下级行政区域每年用地规模由上级政府制定的土地利用年度计划来控制•实行耕地占补平衡制度，鼓励土地开发整理•实行基本农田保护制度•非农建设必须节约使用土地政策背景l*********************************************************************************************土地利用总体规划体系全国规划省级规划··········乡镇级规划县级规划地市级规划特点强制性综合性——五级规划、逐级调控、协调土地供需矛盾——调控关键是建设用地规模、耕地保护规模、基本农田保护规模——基本农田是一条红线二、城市总体规划的基本内容和实践变革（一）城市总体规划的基本内容（二）城市总体规划的编制和审批程序（三）城市总体规划的实践变革（一）城市总体规划的基本内容城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。——《城市规划编制办法》（建设部令第146号）第二十条市域城镇体系规划1、市域城乡统筹发展战略：其中位于人口、经济、建设高度聚集的城镇密集地区的中心城市，应当根据需要，提出与相邻行政区域在空间发展布局、重大基础设施和公共服务设施建设、生态环境保护、城乡统筹发展等方面进行协调的建议。2、空间管制要求：确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施。3、人口、城镇化及城镇体系布局：预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准。4、重点城镇发展定位和空间范围：提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围。5、交通等重大基础设施布局：确定市域交通发展策略；原则确定市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施，重要社会服务设施，危险品生产储存设施的布局。6、城市规划区划定：根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区。城市规划区的范围应当位于城市的行政管辖范围内。7、规划实施措施及建议。——《城市规划编制办法》（建设部令第146号）第三十条中心城区规划——《城市规划编制办法》（建设部令第146号）第三十一条•城市规划区范围；•市域内必须控制开发的地域（如基本农田保护区、生态敏感区等）；•城市建设用地；•城市基础设施和公共服务设施；•历史文化名城保护；•生态环境保护与建设；•城市防灾工程。城市总体规划的强制性内容——《城市规划编制办法》（建设部令第146号）第三十二条•城市总体规划的期限一般为二十年，同时可以对城市远景发展的空间布局提出设想。城市总体规划的期限——《城市规划编制办法》（建设部令第146号）第二十八条第一部分第一章：总则第二章：城市性质、发展目标与策略第三章：城市规模第二部分第四章：城市空间布局与城乡协调发展第五章：新城发展第六章：中心城调整优化第七章：历史文化名城保护第三部分第八章：产业发展与布局第九章：社会事业发展及公共服务设施规划第十章：生态环境建设与保护第十一章：资源节约、保护与利用第十二章：市政基础设施第十三章：综合交通体系第十四章：防灾减灾规划第十五章：近期发展与建设第十六章：规划实施《北京城市总体规划（2004年—2020年》文本内容构成（二）城市总体规划的编制和审批程序编制组织城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划。具体工作由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）承担。城市人民政府应当依据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划。编制程序1）组织前期研究，在此基础上，按规定提出进行编制工作的报告，经同意后方可组织编制。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当向国务院建设主管部门提出报告；组织编制其他市的城市总体规划的，应当向省、自治区建设主管部门提出报告。2）组织编制城市总体规划纲要，按规定提请审查。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当报请国务院建设主管部门组织审查；组织编制其他市的城市总体规划的，应当报请省、自治区建设主管部门组织审查。3）依据国务院建设主管部门或者省、自治区建设主管部门提出的审查意见，组织编制城市总体规划成果，按法定程序报请审查和批准。•城市规划实行分级审批。•直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。•省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在100万以上的城市以及国务院指定的其他城市（共计86个）的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。•本条第二款和第三款规定以外的设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报省人民政府审批。•前款规定以外的其他建制镇的总体规划，报县级人民政府批准。•城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者常务委员会审查同意。——《城市规划法》第二十一条城市总体规划的审批（三）城市总体规划的实践变革变革一：不断加深对资源环境的认识认识的转变——工作方法的变化•早期注重建设项目安排，然后关注环境保护（污染物排放点、与排放量的控制、环保功能分区等）；•中期关注生态环境（引入生态学的概念和方法）；•当前注重人与自然协调发展：研究本地区资源环境保障条件，在此基础上合理确定城市定位及产业结构，科学预测人口规模，提出与资源环境相协调的空间管制对策。变革二：注重区域协调发展过去虽然认识到城市与区域是“点”与“面”的关系，但往往就区域论区域，总规编制重点集中在规划区，城市与区域实质上“一实一虚”，体现了城市中心主义色彩（市域城镇体系的核心内容是“三大结构”，实际效果不够明显）。当前，区域经济发展迅猛，区域协调问题突出。从城市发展条件、机遇、定位等方面都注重突破市域范围研究相邻地区，探索区域协作与共赢的途径与对策，尤其是不断加强区域大型基础设施和生态保护、环境治理方面的协调。变革三：开始关注城乡统筹过去城乡“二元”结构明显，规划重城轻乡，建设、管理分治。当前注重发挥城市对乡村的反哺作用和乡村对城市的支撑作用，实现城乡协调发展。统一编制城乡规划（市域规划），促进城镇、乡村的有序发展，合理布局城乡各类用地。综合考虑城市规划区内的城乡居民点和产业布局，统筹安排城乡基础设施和社会服务设施。合理确定村镇建设标准和综合环境治理目标与措施。如：北京城市发展重要条件党中央、国务院要求北京率先基本实现现代化与北京承办2008年夏季奥运会是北京经济社会快速发展的基本动力。首都各项事业所取得的成就已成为北京在国家战略机遇期内实现持续、快速、健康发展的重要保障。尤其是在社会发展、金融产业、科技创新、人才人文资源以及基础设施建设等方面具有突出优势。京津冀地区区域协调发展的基础和良好态势，也为北京的发展创造了机遇。与此同时，北京城市的发展受到许多限制条件的制约。特别是在土地、水资源、能源和生态环境等方面。以上这些都是北京未来20年发展的重要前提和条件。理性认识、客观分析北京城市发展的优势条件和限制性因素，尤其是资源环境的承载能力，是编制城市总体规划的前提和基础。变革四：不断加强规划的研究工作由外及内，从广到深：从世界大城市及地区发展规律看城市形态与空间结构演化的本质是经济社会要素在地域空间上聚集与扩散的运动过程。在全球经济一体化，城市空间结构与形态日益多元化和复杂化，以及大都市日益国际化、区域化、网络化的大背景下，国内外大城市的发展走向一个共同的方向，即对外进行区域联合，对内发展多中心城市体系。变革五：城市空间结构的探讨变革六：不断提高规划的科学性1、采用先进的技术和方法，如利用航片判读土地使用的状况；利用GIS地理信息技术强化规划编制与管理；利用气象学技术的研究，提高规划布局的科学性。2、加强研究的深度和广度，如借鉴经济学、城市地理学、社会学、生态学等理论，开展战略研究、专题研究等，有利于提高规划结论的科学性。3、加大沟通、协调