欧元区主权债务危机的治理方案分析

欧元区主权债务危机的治理方案分析蔡彤娟黄瑞刚内容提要：本文在对欧元区主权债务危机的治理方案进行分类的基础上分别从近期、中期和长期的角度对这些救助方案进行了深入研究，研究结果认为：（1）欧盟和IMF短期方案的主要目的是平息市场的恐慌情绪，维护成员国的债务可持续，只是暂时转移危机；（2）中期方案（包括建立欧洲货币基金、退出机制和二元体制）的目标是改善区域财政状况，也没有触及到欧元区经济结构改革的实质；（3）只有着眼于长期，进行艰难的经济结构改革，改善欧元区经济发展前景，推动区域财政一体化进程，才能从根本上解决债务危机问题。关键词：欧元区主权债务危机金融稳定机制欧洲货币基金结构改革中图分类号：F831文献标识码：A引言针对主权债务危机，欧洲各界提出了各种方案。其中具有代表性的可以分为以下几类：一类是以维持成员国债务持续性为目标的短期救助方案。英国智库“开放欧洲”（OpenEurope，2010）列举了当前应对债务危机的10种救助方案，其中涉及到的机构包括欧盟委员会、欧洲中央银行（ECB）、欧洲投资银行（EIB）、欧盟成员国以及IMF，涉及到的救助方式则有提供救济金（Bail-out）、购买希腊国债和提前发放结构基金①等，前期欧盟和国际货币基金组织（IMF）已经设立的1100亿欧元的希腊援助计划和7500亿欧元的金融稳定机制就属于这类救助方案。第二类是从改善欧元区财政状况出发的中期救助机制，以创建欧洲货币基金（EMF）和欧洲经济政府（ECG）为代表。Eichengreen（2010）建议创建一种约束力更强的紧急救援机制，并由欧洲议会直接负责，作为对名存实亡的《马斯特里赫特条约》（以下简称《马约》）和SCG赤字、债务约束的补充，并指出德国应为此付出更多努力；Gros&Mayer（2010）进一步提出创立“欧洲货币基金”（EMF）的建议，并描述了EMF的具体雏形；德国总理默克尔一度表示希腊等“不达标”国家应该退出欧元区，称为“退出论”；Arghyrou&Tsoukalas（2010）提出比“退出论”更加激进的“二元论”，主张将欧洲货币体系一分为二，德国等核心成员国组成“超级欧元区”，继续使用“强势欧元”，而以希腊为首的“欧猪五国”②则退而组成“二级欧元区”，采用“弱势欧元”；德国财长沃尔夫冈重新提出“欧洲经济政府”的思想，德法两国已于今年6月就该协议达成共识，将扩大欧盟预算规模。第三类机制则从解决欧洲的深层矛盾出发，提出结构性改革、提高劳动生产率以改善经济发展前景的长远发展框架。本文将对以上各类救助方案进行深入分析，探索各种方案的可行性、性质和作用。余下部分将安排如下：第一部分对近期出台的短期救助方案进行分析；第二部分详细介绍欧洲货币基金、二元论和欧洲经济政府、利率援助的构思和局限性；第三部分从长远出发，针对危机的根源提出防止危机再次发生的长期救助机制；最后对全文进行总结。一、短期救助方案分析（一）希腊救助方案截至2010年底，希腊共需筹集550亿欧元用于偿还到期债务。为了帮助希腊还债，欧盟与IMF已经向希腊提供了一份高达1100亿欧元的救援方案，其中欧元区成员国承担800亿，IMF承担300亿，目前已经支付了200亿欧元。2010年1月26日，希腊政府通过发行5年期国债筹集到113亿欧元，7月再次发行3年期总值1300亿国债，还债资金将足以支付到2012年底。但是，希腊援助计划能否成功不仅取决于债务情况，更取决于市场信心能否恢复，取决于希腊的财政调整能否成功。作为交换条件，希腊承诺在3年内进行占GDP11%的财政巩固，旨在到2014年将财政赤字占GDP的比重从2009年的12.7%削减到3%；政府支出方面，将在3年内产生相当于GDP5.25%的节省：削减养老金和薪资，随后将其冻结3年；取消季节性奖金；税收措施也将使财政赤字占GDP的比重减少4%。然而，很难相信这样的财政改革能够取得成功并维持下去。首先，改革负担过重。如表1所示，2010年最主要的措施是取消养老金奖金（15亿欧元）、削减奖金、津贴（11亿欧元）和提高增值税（8亿欧元）。这些都是极易引发社会矛盾的措施，实施起来困难重重。尽管政府提出“让社会各阶层公平分担税负”，但首当其冲的公务员和退休人员很难接受这样的口号。2010年总的调整规模（2.5%）已经很大，而2011年的调整规模更达到了占GDP的4%，将开征更多的税种，民众负担进一步加重。届时，财政改革将迎来最困难时期。其次，即便这些措施能够取得成功，预计公共债务与GDP的比率仍将在2013年达到148%的峰值。并且，随着希腊的主权债务评级被降低，希腊10年期国债收益率节节攀升，信心危机正在不断推高希腊政府的发债成本（见图1）。长期看希腊仍有约3000亿欧元的公共债务需要偿还，希腊民众附表1，第一阶段计划中的财政措施。将要年复一年地承受这种重担。在此情况下，任何一次打击都可能引发形势的迅速恶化。由此可见，1100亿欧元的援助计划只是暂时平息市场的恐慌情绪，以便为希腊等国争取必要的时间来改善财政状况和经济增长前景，只是转嫁了危机，而没有解决希腊等国的根本经济矛盾。同时，这种援助的潜在负面影响也是显著的。Grauwe（2010）指出，如果希腊对其债务违约，其他欧元区成员国付出的紧急援助将使它们的政府债务增加3%。鲁比尼（2010）则指出，与其浪费1100亿欧元试图阻止一场以后不可避免的债务重组（希腊），不如将公共资源用来帮助保护西班牙等其他陷入困境的欧元区经济体，它们的债务可能再度面临压力。（二）欧洲金融稳定机制（EFSF）鉴于1100亿欧元的希腊援助计划并没有平息市场的担忧情绪，欧洲经济金融事务特别会议随后通过了一揽子救助方案，其中包括总额达7500亿欧元的“欧洲金融稳定机制”（EuropeanFinancialStabilityFacility,EFSF）。欧盟提供5000亿欧元，其中4400亿欧元将由欧盟的参与成员国根据相互间协议提供担保，按照参与成员国出资比例组成SPV（特定目的机构）提供欧元区主权援助基金，为期3年；600亿欧元贷款将以《欧元区成员国政府间公约》第122条第2款为基础，由欧盟委员会（EuropeanCommission）从历年盈余中支出；另外，IMF也将提供2500亿欧元。从EFSF的落实情况来看，第一项4400亿欧元的主权援助基金将于7月底之前开始运作，预计将在8月获得AAA信用评级。如果欧元区政府同意由IMF、EC和ECB设计的改革计划，它们就可从该基金借入资金。该基金是一种临时性危机机制，但如果欧元区国家政府有任何无法偿还的贷款，该基金的寿命就可能超过原定的3年；第二项600亿欧元由欧盟委员会从历年盈余中支出，其落实也不成问题；最后，IMF的2500亿欧元要视成员国改革计划的实施情况分步拨付。可以说，7500亿计划的大部分援助资金已经成功落实。8600亿欧元（加上1100亿欧元的希腊援助计划）的援助规模，从短期看几乎可以覆盖债务危机国所需的所有资金。“欧猪五国”2010年财政赤字削减至3%以下所需的资金总额不会超过8000亿欧元（见表2）。实际上，金融稳定机制本质在于运用欧元区的整体信用，借到足够的资金给相关国家度过难关，使资金链不致断裂。但从长期来看，考虑到整个欧元区债务占GDP的比重已经达到78.77%，要削减到60%以下需要约17000亿欧元，则8600亿只相当于所需规模的一半。金融稳定机制能否真的起到“稳定”作用还要拭目以待。（三）利率援助“利率援助”是指欧洲中央银行继续维持低利率，以帮助希腊维持低成本，度过债务危机。在当前债务危机形势下，ECB在中长期内保持较低利率将有助于降低希腊的融资成本，为希腊的结构性改革减轻负担，帮助希腊在中长期内提高劳动生产率，促进经济的恢复和增长。从这一点上说，利率援助对于解决希腊的困难不失为一种办法。但是，欧洲中央银行是整个欧洲的中央银行，并不是某一成员国的中央银行，其利率政策必须从欧洲的整体利益出发，不应为了某一成员国而放弃其他成员国的利益。为了帮助希腊等债务国度过危机而保持低利率，虽然有利于缓解这些成员国债务压力，但却对德国等经济复苏形势良好的成员国不利，阻碍这些成员国退出政策的实施，有可能导致它们国内通货膨胀压力的上升，必然引起这些国家的反对；另一方面为了解决债务危机而引起通货膨胀也不符合欧洲中央银行保持欧洲物价稳定的宗旨，（三）利率援助“利率援助”是指欧洲中央银行继续维持低利率，以帮助希腊维持低成本，度过债务危机。在当前债务危机形势下，ECB在中长期内保持较低利率将有助于降低希腊的融资成本，为希腊的结构性改革减轻负担，帮助希腊在中长期内提高劳动生产率，促进经济的恢复和增长。从这一点上说，利率援助对于解决希腊的困难不失为一种办法。但是，欧洲中央银行是整个欧洲的中央银行，并不是某一成员国的中央银行，其利率政策必须从欧洲的整体利益出发，不应为了某一成员国而放弃其他成员国的利益。为了帮助希腊等债务国度过危机而保持低利率，虽然有利于缓解这些成员国债务压力，但却对德国等经济复苏形势良好的成员国不利，阻碍这些成员国退出政策的实施，有可能导致它们国内通货膨胀压力的上升，必然引起这些国家的反对；另一方面为了解决债务危机而引起通货膨胀也不符合欧洲中央银行保持欧洲物价稳定的宗旨，、会使欧洲中央银行的声誉受到影响。随着2010年上半年通货膨胀率的走高，欧洲中央银行已经面临上调利率的压力（如图2）。综上所述，该方案可行性不高。二、中期解决机制（一）欧洲货币基金（EMF）Gros&Mayer（2010）建议由欧元区成员国以入股方式缴纳基金份额，组成类似于国际货币基金组织的欧洲货币基金（EuropeanMonetaryFund,EMF）。当成员国出现财政困难和债务危机时，EMF将首先监督其制定和实施财政调整计划，并为其提供贷款或债务担保；其次，在成员国财政调整失败后，帮助其实现主权违约和债务重组。关于EMF的资金来源，Gros&Mayer建议在EMF刚成立时通过发行欧元普通债券筹集资金，以后由成员国每年将超额（超出《马约》标准）债务和赤字的1%上缴EMF。这样，主权风险越高的成员国出资比例也越高，实际上成为维护《马约》标准的惩罚机制。Gros&Mayer还建议将已有的希腊援助计划和金融稳定机制纳入EMF，①在统一的新框架下处理欧元区财政问题（见表3）。EMF的好处在于，它首先鼓励成员国保持良好的财政状况，更重要的是它能够提供有序的主权破产机制，在这种机制下，欧盟将不再面临必须向成员国提供援助的威胁———如果成员国拒绝进行调整或者调整失败那么就破产。这样，通过降低违约的不确定性将违约引发的损失降到最低。另外，EMF的成立也将欧洲中央银行（ECB）从成员国财政代理的角色中解放出来，避免其资产负债表被债务危机破坏，从而保持ECB的独立性及其自身职能的正常发挥。不过，建立EMF也存在诸多障碍。首先是成员国缴纳基金的比例分配问题。如果按照Gros&Mayer的设计，各成员国只缴纳超出《马约》规定的债务和赤字的1%，像德国这样财政状况良好的国家不需要缴纳资金。但在发生债务危机时，还是主要依靠德国这样的成员国承担重担；如果按照经济实力（GDP）出资，德国缴纳的份额则要超过基金总数的1/4，这样的规模很难得到国内民众的支持；更何况这种负担并不是一次性的出资，很可能是一个填不满的“无底洞”，甚至有一天可能将德国经济拖垮，这无异于欧洲的灾难。因此，“谁出多少钱”将是一个充满矛盾的问题。其次，EMF的成立必然涉及到欧洲货币体系改革，这就难免涉及到欧盟条约中一些基本方针的修改，而条约的修改由于牵涉多方利益，必然是一个复杂而漫长的过程。最后，即使EMF得以成立，跟IMF又会是什么关系？欧元区成员国在面临债务危机时应该向谁求援？如果EMF规定，欧元区危机必须优先选择EMF，那么目前各成员国各自在IMF的份额和投票权就明显被高估了，应更多以欧盟的集体名义来体现。总之，EMF在出资比例、组织形式和运作机制等方面还存在诸多难题，需要从长计议。（二）退出机制为了避免个别成员国的主权信誉影响欧元的信誉，