搜索
习近平总书记在2013年到湘西调研时要求“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”[1]。瞬时，精准扶贫之声传遍祖国大江南北，成为扶贫工作新的风向标。精准扶贫的提出受到各界充分肯定，像“精准扶贫是社会大扶贫格局下的认知提升，是协作共赢视野下的资源优化配置”[2]，“精准扶贫本身代表着扶贫新政策在对象群体的确定和实现政策目标的途径上的日渐完善化和精准化的努力”[3]，“精准扶贫是中国特色扶贫开发模式的战略调整”[4]等表述无不透露出赞美之意。基于精准扶贫思想的正确引领，扶贫工作一方面取得了显著成效，成功帮助部分贫困对象脱贫致富，摘掉了“贫困帽子”，但另一方面问题也日渐暴露出来，遭受各种因素影响，扶贫实践不时脱离精准轨道，出现了不精准执行的现象，因此，及时发现并排除这些脱轨行为成为了我们亟待解决的重要问题。一、对精准扶贫内涵的再认识关于精准扶贫的内涵，官方与学界都作出了相应解释。中办发[2013]25号文件明确精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础，这是官方较为权威的界定。而学者们可谓众说纷纭，如王瑞芳提出，精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理和精确考核的治贫方式[5]；王国勇指出，精准扶贫就是要对扶贫对象实行精细化管理，对扶贫资源实行精确化配置，对扶贫对象实行精准化扶持，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上、真正用在贫困地区[6]。这些认识存在共通之处，首先，没有出现关于扶贫主体的表达，因此，可理解为扶贫主体并非单一地指代政府或者其他组织，甚至公民个体，而是只要谁愿意扶贫，都可成为扶贫主体，为消除人口或者地区贫困贡献一份力量；其次，扶贫客体或是贫困户，或是贫困村、贫困地区，简而言之，即贫困对象；再次，精准扶贫的内核是精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，这4个精准行为密切关联，构成一个有机整体，精准识别是精准扶贫的基础和前提，只有真正认清帮扶对象，才能确保管理的精细化，精准帮扶是精准扶贫的有效保障，只有正确采取扶持手段，才能达到考核的精准要求。基于此，可将精准扶贫ＤＯＩ：10.13253/j.cnki.ddjjgl.201７.07.008收稿日期：2017-04-１２网络出版网址：网络出版时间：2017-7-417:38:05基金项目：国家社会科学基金项目《异地养老社会保障服务体系构建研究》（15BSH127）的阶段性成果。作者简介：何阳（1990-），男，四川南充人，东北大学文法学院博士研究生，主要从事公共管理理论与实务、老年社会学研究。201７年7月第3９卷第7期Jul.201７Vol.3９No.7当代经济管理CONTEMPORARYECONOMICMANAGEMENT论精准扶贫政策的不精准执行与治理———基于扶贫案例的分析%笪何阳（东北大学文法学院，辽宁沈阳110819）眼摘要演精准扶贫政策要求精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核，但地方政府实践中却存在着不精准执行现象，出现“任人唯亲”式脱贫、“靠贷”式脱贫、“低保”式脱贫和“捐款”式脱贫等错误行径。此现象是诸多因素共同作用之结果，主要有对精准扶贫认识尚不到位，精准扶贫考核机制不科学，精准扶贫过程公民参与少，扶贫干部的素质高低有别以及扶贫反馈救济效果不显著。倘要在精准扶贫中消除这种不良现象，须推进全面认识精准扶贫步伐，改善精准扶贫基层考核机制，引入公民参与精准扶贫过程，规范扶贫干部的选培与退出，落实扶贫反馈的甄别与处理。眼关键词演精准扶贫；不精准执行；治理；反贫困[中图分类号]D035.5；F32[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2017）0７-0０56-0656界定为以政府为主导的各类主体（包括经济组织、社会组织以及公民个体），充分发挥自身优势对贫困对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的治贫脱贫方式。此概念很好地诠释了有关精准扶贫的“谁来扶？”“怎么扶？”以及“扶什么？”3个重要问题。此外，提倡各独立扶贫主体之间通过协同合作方式共同扶贫，因为精准扶贫工程是一个复杂性系统，政府组织、经济组织、社会组织以及公民等是这个复杂系统的序参量，各序参量的协同行为在功效上可能超越各要素的单独作用，从而形成整个系统的联合行为与共同作用，这便产生了扶贫协同效应。二、精准扶贫政策不精准执行的现实写照虽然国家高层对精准扶贫提出了严格要求，但有地方政府依然置若罔闻，使得精准扶贫政策未能得以精准执行，出现了“任人唯亲”式脱贫、“靠贷”式脱贫、“低保”式脱贫和“捐款”式脱贫等错误行径。这里率先说明案例可能违背了精准扶贫政策的多次要求，但仅分析其中一个层面。（一）“任人唯亲”式脱贫SC省某些扶贫干部在精准扶贫过程中偏好以关系好坏确认扶贫对象，因为当扶贫指标安排到乡镇、村落之后，须由基层扶贫干部进行贫困识别，这时他们则存在较大的裁量权，要是与他们关系不好，平时对他们工作存在意见的真正贫困对象很难被确定为扶贫对象，享受国家扶贫资源，而要是与他们关系要好，不管其是否达到国家贫困线标准，都可以享受扶贫资源，这是对精准识别的严重背离，在基层造成了恶劣影响。精准识别就是以中央关于精准扶贫的系列政策为指导思想，按照统一的标准，通过规范的流程和方法，有效识别出真正的贫困村、贫困户，进而掌握贫困状况，分析致贫原因，为贫困人口的建档立卡提供科学依据，为后续的精准扶贫战略实施提供决策参考[7]，它被视为精准扶贫的前提，决定着扶贫项目的成败。上述扶贫干部在辨识帮扶对象时不以是否究竟贫困、贫困程度等指标为主要评判依据，选择以人际关系好坏论是非，将不属于贫困的对象纳入到精准帮扶范畴，将更多的扶贫资源用到贫困程度稍好的帮扶对象上犯了极大错误，未能将精准识别的规范流程落实，造成识别出的帮扶对象并非是真正意义上的贫困对象，扶贫资源也非用得恰到好处。（二）“靠贷”式脱贫GS省某些扶贫干部利用国家全面支持精准扶贫的政策，号召扶贫对象去国有银行或者农村信用社贷款，并把贷款收入算到贫困对象的年收入内，打造“短平快”的伪脱贫现象，它表面上实现了贫困对象年收入的迅速增长，但对脱贫致富毫无价值，此举显然有悖精准扶贫内核，不符合精准帮扶要求。精准帮扶是指在充分了解贫困对象现实情况之基础上，制定有针对性的扶贫方式帮助其脱贫致富，如某贫困家庭有良好的创业增收项目但存在资金不足现象，政府则可利用借贷政策解决部分资金问题，让这个家庭顺利地实施创业项目。上述扶贫干部在未确认贫困对象如何致贫的前提下，或者说即便经过调研了解过贫困对象现实状况，但“一刀切”地寄希望于通过贫困对象到金融机构贷款方式消除贫困，也不是针对他们的具体情况实施帮扶措施，毕竟有的贫困对象其实根本不需要贷款，即便扶贫贷款项目不收取任何利息，将贷款收入纳入到贫困对象的年收入内也不合理，因为贷款获得金钱是有条件的，贫困对象与金融机构之间存在借贷关系，贫困对象须在约定时间内偿还金融机构贷出的本息，否则，将承担必要的民事法律责任，这笔钱不能算作贫困对象的真正收入。（三）“低保”式脱贫JX省某些扶贫干部依靠让贫困对象人人吃低保之方式实现年收入增长目标，盘算着一个贫困人口一年可以领多少低保款，并把这些低保款当成贫困户的固定收入，当成贫困户的工资，借用政策优势打着擦边球，并宣称管理辖域内贫困对象都已脱贫致富，但这种行为明显有违精准管理要求。精准管理是指采用精准的管理手段，对扶贫对象以及扶贫全过程进行精细化管理，以期实现精准目标的一套管理方法或体系，“精”意味着简化、可操作化，“准”是指对结果定义清楚，“化”则要求细化、量化[8]。上述扶贫干部未能把精准扶贫的行为甚至结果定义清楚，因为我国的扶贫标准和低保标准根本就是两个不同的政策体系，贫困线由国家统计局依据调研材料，并适当考虑国际比较结果而定，2012年以来，中国贫困线的标准为2300元/人/年[9]，即在某些条件下，一位中国公民的年收入达不到2300元，那么可认定他是贫困的，而申请低保的条件通常为共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地生活水平，由于不同地域生活水平存在差异，因此低保线标准多元化，如此帮扶对象可能并不一定满足申请低保的最低条件，而低保获得者也并非一定是国家贫困线划分的扶贫对象。（四）“捐款”式脱贫YN省某县为了加快该县的脱贫攻坚进程，发文要求所有干部职工展开捐款扶贫，并且规定每何阳：论精准扶贫政策的不精准执行与治理———基于扶贫案例的分析57名职工最低需要捐款1000元，而该县的干部职工百余人，如此便可筹得十几万的扶贫款项，用以完成时段内扶贫之数字目标，帮助贫困对象脱贫致富，但是此举难以达到精准考核要求。精准考核是指制定科学、合理、系统的考评指标体系用以衡量扶贫干部工作成效的行为过程，相较于以往的考核，精准考核除要在考核指标上向精细转变之外，还需对扶贫方式提出更高要求，不能是“输血”式的短期扶贫，应当是“造血”式的延续扶贫[10]。上述领导干部利用职权便利发动捐款式扶贫，但即便捐款再多，也只能是救一时之急，救不了永远，因为“逼捐”扶贫不可能从根源上消除贫困，属于传统的“输血”式扶贫，只是饮鸩止渴罢了。此外，“逼捐”扶贫本质上是一种懒政现象，将领导干部的老爷作风和懒汉心态暴露无遗，充斥着权力的味道，有的干部职工很反感捐款或者说主观上并不乐意捐赠这么高的数额，但他们又无力反对，或者说根本不敢反对，而这笔额外支出可能降低干部职工的生活水准，增加家庭负担，也可能因下级心怀抱怨而影响工作质量，给整个扶贫带来负面效益。三、精准扶贫政策存在不精准执行现象的主要原因不精准执行现象在地方政府精准扶贫过程中显现是诸多因素综合作用的结果，但明显与以下几个因素难脱干系。（一）对精准扶贫认识尚不到位当前某些扶贫干部对精准扶贫的认识还很不到位，未能完全理解精准扶贫的核心要义，以及精准扶贫对以往扶贫的超越与创新，造成整个扶贫布局在战略管理上出现了瑕疵，认为只要完成既定时段内上级交于的扶贫任务，则大功告成，并将扶贫任务的目标简单地认定为确保我国农村贫困人口年收入达到现行国家标准，而不管扶贫方式正确与否，将程序与结果硬性地分离开来。回归到实践，依然沿用着传统的扶贫方式，采用“输血”式扶贫，帮助贫困对象短时期脱贫致富，如“靠贷”式脱贫、“捐款”式脱贫的流行，都与此密切相关。此外，未能从系统性视角认识精准扶贫的核心要义，偏向于将精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核拆解开来，认为只要将独立的各环节做好，则达到了精准扶贫要求，其实不然，精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核之间是密切关联的，精准识别是整个扶贫的起点，俗话说“房子修得好不好，全看地基牢不牢”，其重要性不言而喻，而精准考核有必要审视精准识别、精准帮扶、精准管理是否科学合理，精准管理又决定着精准帮扶的资源供给是否恰到好处，精准识别和精准考核应当如何运行等，它们之间主要差异是行动主体的不相同，倘只认部分，不识整体，并不利于精准扶贫的长远发展。（二）精准扶贫考核机制不科学精准扶贫绩效考核虽然引入第三方评估，改变了以往政府集运动员和裁判员一身的尴尬际遇，提升了考核活动的客观性，但整个考核机制的科学性仍尚存不足，突出表现在紧紧盯着考核期内贫困对象的收入有否增长，增长力度大小等，这明显受到扶贫干部对精准扶贫认识不到位的影响，并且关于考核期的具体规定五花八门，不同地域差异性很大，通常应以年为周期进行考核，但有的地方政府将其缩短为半年1个周期，甚至出现1个季度内对扶贫结果考评几次的反常现象，每次考核都与扶贫干部的利益相关联，倘考核不过关，则会受到相应处罚，这种考核机制促使精准扶贫中显现不精准执行现象。因为扶贫本就是一项复杂而艰巨的任务，何况我国当前还处于扶贫的攻坚阶段，对象是长期扶贫都未能使之脱贫的群体，更增加了扶贫的难度，扶贫干部在短时