《公务员法》学习培训讲义

《公务员法》学习培训讲义公务员法共18章，107条，基本内容可归纳为两个方面：一是关于公务员制度和公务员管理的基础性规定，包括公务员制度的指导思想、基本原则，公务员的范围、条件、义务与权利、职务与级别，公务员主管部门以及违反公务员法的法律责任等；二是关于公务员管理各个环节的基本管理制度的规定，包括录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、处分、培训、交流回避、工资福利保险、退休、申诉控告、职位聘任等等。这些内容既有实体性规定，也有程序性规定，还有很多制度预留空间。体现了四个机制：新陈代谢机制、竞争择优机制、权益保障机制、监督约束机制。完善了公务员制度的功能，公务员法规定公务员制度具有六种功能：选拔配置功能、更新功能、监控功能、保障功能、开发功能、激励功能。公务员法以《暂行条例》为基础，保持了公务员制度的连续性和稳定性，同时也有一些新的发展和特点。《公务员法》立法中的主要制度创新，体现在三个方面：一是创新公务员分类制度，在分类的基础上重新设计公务员的职务、职级，从而为公务员职务管理的其它环节奠定一个新的基础。二是通过创设聘任制与任期制，创新公务员队伍的更新制度，优化公务员队伍的新陈代谢功能。可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。而对领导成员职务实行任期制，则是公务员法立法中对公务员更新机制最大的变革。三是从法律地位上，确认将竞争上岗与公开选拔作为晋升方式之一，通过优化工资制度，创新了公务员激励制度。这是对传统委任制的重要改革。另外，还扩大了公务员的范围。因此，公务员法与暂行条例比较，有五个新的发展：扩大了范围；明确了分类管理的方向；增强了职务与职级制度的激励功能；明确规定了职位聘任制度；把近几年干部人事制度改革的成功经验写进了公务员法。学习《中华人民共和国公务员法》与《国家公务员暂行条例》对比研究分析第一章总则《公务员法》第一章总则共10条11款，《条例》共5条5款，本法增加5条6款。总则内容包括五个方面：一是立法目的和根据，在第一条；二是范围，主要体现在第二条和第三条；三是公务员制度的指导思想，主要体现在第四条；四是公务员管理应当遵循的原则，主要体现在第五至第九条；五是公务员主管部门的职责和权限，主要体现在第十条。这些内容的确定和规范，为以下各章具体条文的设计确定了指导原则和理论前提。第二章公务员的条件、义务与权利一、条文变化：第二章“共3条24项，《条例》第二章“义务与权利”共2条16项，本法增加了公务员应当具有的7项条件和应当履行的义务从原来的8项增至9项，并在《条例》的基础上，对公务员的义务与权利的规定，以时代发展和国情需要的要求标准作了更高、更严谨地表述。二、要点提示：（一）、弄清三个概念：1、公务员的条件是指担任公务员应当具有的资格。应当注意的是，公务员法对于公务员条件的规定只是进入公务员队伍的最低要求，并不意味着符合这些条件的公民都可以进入公务员队伍。一个公民要成为公务员，除符合公务员法明确规定的基本条件外，还要符合其他法律法规以及相应职位要求的资格条件，并必须通过公务员录用考试或者选举、调任等法定程序。2、公务员的义务是指法律规定的公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束和强制。公务员义务的含义包括以下几个方面：（1）.公务员的义务以公务员的身份为前提。这是公务员义务主体方面的特征，也是将公务员的义务与其他法律关系主体的义务区别开来的根本标志。离开了这一前提，就不再是“公务员的义务”了。（2）.公务员必须作出一定的行为或不得作出一定的行为，即具有作为和不作为的义务。如公务员有“按照规定的权限和程序认真履行职责”的义务，就要求公务员积极地依法履行职责，而不能消极应付，而且履行职责时不能违反规定的权限和程序。（3）.这种义务是对公务员的约束。公务员是行使公共权力，执行公务的人员，对其手中掌握的权力如果不作出规范加以严格限制，就可能被滥用。所以，必须严格规定公务员的义务。（4）.公务员义务具有强制性。公务员凡是不履行法律规定的义务，就必将受到法律的制裁。这与“道德义务”不具备法律上的强制性不同。义务的结果必然发生法律上的责任，有责任，才可以根据其产生法律上的制裁。因此，公务员的义务与责任是相伴随的。公务员法既规定了公务员的义务，又规定了公务员的纪律。公务员的义务与纪律既有联系又有区别。公务员义务与纪律的联系在于：二者都是为公务员所规定的，任何公务员都必须遵守的行为准则，都具有国家强制力，违反了义务或纪律的公务员都会受到相应的惩处，都需承担相应的责任。公务员义务与纪律的具体内容虽然不同，但分别是对公务员“作为”与“不作为”的行为规范，是一个问题的两个方面。公务员义务与纪律的区别表现在：首先，公务员义务主要是从正面提出的公务员“必须为”的要求，公务中对于这些要求必须圆满做到才能够成为一个合格的公务员；而公务员的纪律是从反面提出的、公务员“不得为”的要求，是从消极的、否定的角度对公务员的行为的约束；前者更多的是从宏观的角度作出的规定，而后者更多是从微观的角度对公务员的行为提出的细致的要求。其次，公务员的义务，由于是从宏观的角度对公务员的行为作出的规范，因此，其具体内容必然比较抽象与概括；而公务员的纪律是从微观的角度对公务员的行为提出的细致的要求，因此，其内容必然比较具体，以便于具有较强的操作性。3、公务员的权利，是指法律对公务员在履行职责、行使权利、执行公务的过程中，可以作出某种行为，要求他人为或者不为某种行为的许可和保障。按照权利的内容，公务员权利可以有以下分类：（1）.身份方面的权利。主要有：身份保障权，即非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；辞职权，即公务员依法自愿辞去公职，离开公务员队伍的权利；退休权，即公务员达到了退休条件，可依法退休，离开公务员系统。（2）.职务方面的权利。主要有：工作条件要求权，即公务员有权要求机关提供其工作与职务必须的工作条件；参加培训权，公务员有权要求接受职业培训。（3）.经济方面的权利。主要有：获得工作报酬权，即公务员有权获得工作报酬，如工资、津贴、补贴及奖金等；享受福利、保障待遇权，即公务员可按照规定，享受相应的福利保障待遇，获得相关的保障。（4）.政治方面的权利。即法律规定的公务员参与国家政治生活的权利。公务员政治方面的权利首先是基于公民身份而享有的。但是由于公务员特殊的角色，外国公务员法往往对公务员的政治权利作出一定的限制。例如，有的国家禁止公务员参加政治活动，有的国家要求公务员在参加政治活动时采取克制的态度等。我国公务员没有这种限制。我国公务员除享受公民的选举权、被选举权之外，还有对机关工作和领导人员提出批评、建议的权利，还可以根据职务和工作需要具有参加有关会议、阅看内部文件的权利。（5）.其他权利。如休假权、晋升权、申诉权、控告权等。（二）、关于义务在前权利在后，与宪法规定公民的权利、义务的顺序不一样的问题。应当说义务和权利，谁前谁后并不改变本质。但义务在前，有利于提醒公务员要首先想到自己必须履行的义务，与中共党章的义务在前、权利在后一致。（三）、关于条件中的年龄无上限、学历无下限的问题。有人提出，在公务员条件中的第十一条第六项规定“具有符合职位要求的文化程度和工作能力”，而没有明确学历要求。公务员法是总章程，不便于一一具体规定不同职位类别、不同层次公务员的学历要求。公务员有综合管理类，还有专业技术类、行政执法类，聘任制公务员里既有高级专业技术人才，也有辅助性职位人员，他们在学历要求上不会完全一样；就机关层次来说，省级以上要求高一些，乡镇要求就低一些。最低学历条件的要求，在未出台新规定前，仍执行现行规定，比如《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定领导职务“一般应当具有大学专科以上文化程度，其中地（厅）、司（局）级以上领导干部一般应该具有大学本科以上文化程度”。再比如，录用公务员一般要求大专以上学历，有的单位和专业对学历要求得更高一些，而偏远地区和少数民族报考者，有的经批准学历可以放宽到高中、中专。关于年龄，法只规定了年满18周岁，无上限规定，是不是不要上限？对在通过录用渠道进入机关的人员而言，考虑到人才成长规律和机关用人成本，一般仍按现行规定，报考人员年龄不超过３５周岁。第三章职务与级别一、条文变化与特点（一）、针对现行职务与级别设置中存在的突出问题1.公务员职务序列过于单一，缺乏符合各类公务员成长规律的多样化的职务序列。公务员内部没有按照职位的性质和特点进行分类，所有的公务员都适用一套职务序列，实行一种管理办法。公务员不管从事什么工作，大家都往领导职务挤。2.晋升渠道单一，“职务本位”现象突出。现行制度下，公务员的成长发展、物质待遇的改善主要靠职务晋升，但是机关中的高层次职务特别是高层次的领导职务是极其有限的，依靠职务晋升来提高公务员的待遇，难以调动广大公务员的积极性。从全国来看，92％的公务员职务层次在科级职务以下，县乡两级公务员占全国公务员的58％。本章对公务员的职务与级别进行了重新设置：主要有两点：一是从实际管理需要出发，在职位分类的基础上，改变单一化职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯；二是重新定位级别功能，在职务晋升之外为公务员确立一条级别晋升的渠道，从而健全和强化激励机制。二、要点提示:理解本章内容，主要把握以下三点：一是公务员职位分类制度的主要内容，包括职位类别划分的依据标准，综合管理类、专业技术类、行政执法类三类职位的特点，各单位进行职位设置的依据与要求。二是职务设置的主要内容，包括职务序列设置的依据和有关职务类型、职务层次、职务名称的规定。三是级别设置的主要内容，包括级别内涵、作用、级别确定与晋升的依据，职务与级别对应的原则。下面重点说明四点：（一）关于职位类别。公务员职务与级别制度，在国外属于分类制度的范畴。公务员的职务与级别设置，既可以建立在职位分类的基础上，又可以建立在品位分类的基础上。职位分类与品位分类是两种基本的公务员分类方式。职位分类通常是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类。品位分类是以“人”为中心的分类，侧重人的资历条件；职位分类是以“事”为中心的分类，侧重职位的职务、职责与职权。品位分类相对简单，利于吸收教育程度较高的优秀人才，便于公务员流动；缺陷是不利于公务员的专业化发展。职位分类按职位的要求择人，利于公务员的专业化发展；缺陷是灵活性不足，不利于人才流动。两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。职位分类制度的作用和意义在于两点：一是为职务设置提供基础。职位类别的划分是职务设置的前提，职务设置是职位类别划分的结果。我国原来的公务员制度中正是因为没有职位类别的划分，才导致职务序列设置的单一化。在职位分类的基础上，划分职位类别，是设置多样化的职务序列的必要条件。二是为各项管理提供依据。职位分类不仅是为了解决公务员职业发展问题，更重要的是为了公务员的各项管理提供依据，为实施公务员分类管理提供前提。职位设置中关于任职资格条件与工作职责的规定，为录用、考核、职务升降、培训、职位聘任提供了客观标准。职位类别的划分，为职务序列分类设置、录用考试分类、培训分类、考核分类、工资制度分类等管理奠定了一个基本前提。对此，公务员法中第二十八条规定：“公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置”；第六十条规定，机关“对公务员进行分级分类培训”，等等。职位分类制度在工作中主要体现在两个方面：一是划分职位类别，二是职位设置。关于公务员职位类别的划分，第十四条明确规定，我国在综合管理类之外增设了专业技术类和行政执法类。同时又规定国务院可以根据需要适时增设职位类别。1、所谓专业技术类职位。是指机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。与其他类别职位相比，有三个特征：一是具有只对专业技术本身负责的纯技术性；二是与其他职位相比具有不可替代性；三是技术权威性。这种权威性体现在技术层面上，为行政领导的决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍属于行政领导。根据上述特征，专业技术类职位首先体现为行业的特有