城市社区自治的困境、实践、方向和对策(

-1-城市社区自治的困境、实践、方向和对策文/郭卫建原载于《现代物业·新业主》杂志2007年第9期总第63期一、社区、居民、业主（一）城市社区的产生和变化从1949年新中国成立到1995年左右40多年时间中，大部分国营企业和集体企业为本单位职工修建和提供住房，形成了众多的单位大院；城市政府房管部门将国有住房分给城市居民居住，形成了不同单位职工家属居住的“大杂院”。城市社区由此形成。居民只是各自从政府或单位取得一定时间的住房使用权，居民之间没有住房财产联系的纽带。从1995年左右到现在10多年的时间中，由个人购买商品房，形成了新型的社区。（二）居民的演化、居民与业主的关系住在现在社区的居民，可以分为几种情况：居民是住房所有者，本身是业主；居民是承租或借用别的业主的住房，只是在一定时间内的房屋使用者；居民是所在社区范围内的工业或商业单位的职工；业主，狭义的理解，是购买了商品房，拥有社区中房屋的所有权人，是产权证列名者；业主，广义的理解，可以是房屋所有权人及其家人；夫或妻，父母或儿女都应理解为业主。现在新建城市住宅社区，里面的每一寸土地的使用权、每一间房屋都是业主购买所得的私有或共有财产。对本身不是业主的房屋使用人，房产所有权人让渡给他的只是一定时期的使用权（或居住权），其他所有权利仍属业主。所有权（或房产权）是完整物权，使用权（或居住权）是派生物权。可以认为，现代社区中居民的概念包含了业主及房屋使用者。并且大部分居民本身就是业主（广义）。对房屋使用者，业主的权利可以以合约形式让渡给房屋使用者，如果这种让渡是明确的、合规合法、包含了决策房屋专有部分以外的共有部分共有和共同管理的权利，社区中的房屋使用者，将与业主一样，可对房屋专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。这时，一个社区中业主委员会和居民委员会的载体，趋于完全一致，即为：业主或得到业主明确合法授权的房屋使用者。二、目前社区自治的困境社区自治分两个层面：业主自治和居民自治。虽然两个层面自治的载体趋于一致，但在我国的绝大部分社区中，两种层面的自治是并行的。（一）业主自治的困境-2-业主委员会成立难。全国的众多社区中，成立业委会的只占小部分；业主委员会开展工作难。已成立业委会的小区，许多业委会工作开展不起来，有部分业委会因为自身不正，得不到业主信任或支持；监督和罢免业委会委员难；开“业主大会”难，“业主大会”虽为决策机构，但因其是一个虚拟的组织，所以开“业主大会”难，做出决策难；业主委员会换届难。成立了业委会，能开展工作，又能顺利完成换届的，基本上是凤毛麟角。（二）居民自治的困惑按《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但现在的实际情况是，在大部分社区，身为法定的群众性自治组织的居委会，是政府的末梢，是政府在社区的“准行政组织”，其功能主要是完成各级政府分派的任务。（三）社区自治危机已有相当一部分社区，出现了业主与物业公司、业主与开发商的矛盾。已经有许多社区，最基本的物业服务不能实现，业主最基本生活服务得不到保障。有些社区中，业主分裂,业主之间的矛盾和纷争升级，更使社区混乱的局面趋于复杂。最近，媒体上时有物业纠纷以及各种暴力伤害业主的事件报道。社区中这种矛盾的不断积累，如不能及时、有效、从根本上解决，将成为影响社会稳定的重大隐患，将阻碍我国基层民主的进程。三、北京市上地西里社区自治实践上地西里是一个典型的商品房住宅小区，小区于1999年开始入住，常驻居民972户。2000年：由街道办组建了第一届社区居委会，居委会主任和主要成员为街道办派遣，不是社区的业主（居民）。2003年3月：选举产生第一届业主管理委员会，委员9名。整个管委会产生过程历时一年多。2002年1月，业主自发成立业主管理委员会发起人会议。2002年8月，成立业主管理委员会筹备组。2003年1月，确定上地西里产权人代表共81名。2003年3月，首次产权人代表大会会议召开，选举出管委会。2003年7月：由上地西里居民代表（其中大部分也是产权人代表），在完全自由民主的基础上，选举出新一届居委会。居委会共有九名成员，全部为本社区业主（广义）。其中3名是原居委会人员。6名新居委会成员中有4名为在职人员（兼职居委会委员）。9名居委会委员中，有5名是业委会委员，交叉任职居委会。这种组合及交叉兼职，当时在北京市乃至全国，可能是首-3-例[1]。2004年11月：上地西里第一届业主委员会成立。业委会由9名委员组成。在业主自治制度构架上，引入了业主大会设常设机构“业主代表大会”，下设执行机构业主委员会和业主监事会。第一届业主代表大会，有27名代表。代表为全社区选举产生。代表大会设主召集人1名、协助召集人2名。业主代表大会成为业主大会的常设机构，有负责人。秘书、办公地点、联系电话与业委会共享。社区业主自治从以一个业主大会虚拟组织为基础，转化成了一个以“业主代表大会”实体组织为基础。在业主自治决策上，由《上地西里业主公约》授权业主代表大会，可以对业主大会决定、决议事项之外的事项，进行决策。2006年7月：上地西里居民委员会换届改选。由居民代表选举产生新一届居委会。居委会有7名委员。大部分第一届业主代表大会的代表也是居民代表。居委会成员全为社区业主（广义）。居委会委员与业委会委员没有再交叉任职。2007年8月：上地西里第二届业主自治机构换届成立。业主自治机构由39名业主代表、5名业主委员会委员、3名业主监事会监事组成。业主代表由分区的业主选举产生。许多居民代表成为第二届业主代表大会代表。居委会大部分成员为业主代表。业主代表大会设主召集人1名，协助召集人5名。上地西里新的《业主公约》和《业主议事规则》也提前与物权法对接[2]。上地西里社区自治，不论是从业委会业主自治的层面，还是从居委会居民自治的层面，都是比较成功的。这主要表现在如下方面：绝大多数业主满意社区的物业服务。社区生活环境、治安情况良好。在过去的4年中，没有发生业主之间、业主和物业公司之间的冲突。构建了一套行之有效的社区自治制度，即业主代表大会制度。社区自治有可持续性。社区业委会与居委会关系融洽，相互配合，相互支持，在最大程度上为业主和居民提供了方便和服务。值得一提的是，正是有了社区居委会和业委会通力配合，才使难度很大的业主自治机构成立和换届得以顺利实现。笔者认为，上地西里社区自治取得成效的关键因素有两点：2003年7月的上地西里居民委员会完全民主选举。实现了所有居委会成员全部为社区的业主（广义）。居委会和业委会交叉任职，实现了社区居委会和业委会的融合。2004年11月的业主委员会选举，构建了以“业主代表大会”为基础、三权分立、有较好的操作性、有较好的效率、又不失公平的业主自治制度。-4-四、城市社区自治的方向和对策（一）方向从长远和根本上说，对于居委会，要正本清源，按《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，使居委会真正成为居民的自治组织，即由居民选举居委会，由居民分摊费用支撑居委会日常运作。居委会为居民解决和提供日常生活便利。实际上，如前面所述的，承载居委会和业委会的载体趋于一致，居委会和业委会完全可以合并成为一个社区自治组织。居委会工作中属于政府职能的部分，应纳入政府的体系中。由政府向社区派出基层机构，派出机构的人员为公务员，由政府任命，费用由国家财政负担。基于目前我国的实际国情，在相当长的一段时间内，可以继续沿用居委会组织目前的属性和功能，但要从居民代表大会和业主代表大会的构架上，强化居委会与业主、居民的联系，强化居委会与业委会的相互合作与支持。（二）城市社区自治的对策基于我国社区一些实际情况：大部分社区规模较大，都在千户上下；社区业主的民主意识，参与共公事务的自觉性，还需要相当长时间的引导和培养；社区物业服务需要做决定的大事小事很多。笔者提出如下对策：1、贯彻《物权法》，体现社区重大事务由业主共同决定的本质，即：（物权法第七十六条）下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。2、实体的、有负责人的社区业主代表大会制度为社区自治核心。社区业主委员会为业主代表大会的执行机构。从法律法规上要给予业主代表大会明确地位。除物权法规定的事项及按社区《业主公约》-5-要求需要由业主共同决定的事项外，其余事项授权业主代表大会做出决策。3、居委会委员和居委会党组织成员要全部产生于本社区业主（广义）。要加强社区居委会和居委会党组织在业主代表大会中的作用。居委会委员和党组织成员应积极争取成为业主代表。在制度设计时，可以考虑在居委会成员自愿的前提下，所有成员可自动成为业主代表大会代表。居委会成员通过自身为业主代表的合法身份，引导和影响社区业主代表大会的决策。要鼓励有条件的业委会和居委会的成员相互交叉任职。在目前居民代表和业主代表还不能完全重合的情况下，社区的居民代表大会可以在业主代表大会的基础上扩充产生，设相应负责人，成为社区居民自治的核心。4、政府应成立一个综合部门对口社区自治。该综合部门应超脱于政府的建设单位管理部门和物业服务管理部门。摆脱目前建设部门对社区管理上既当运动员又当裁判员的局面。对于一些自治条件较差的社区，政府应加大引导和支持力度。5、政府有关部门要推动和支持成立社区自治的横向组织。一个小区要有自己的业主组织，对于一个地区的小区，要有更广泛的、更高一层的组织。有了这样的组织，可以方便业主自治组织与各级政府间的协商，以解决一些共性的问题，可以与其他的社会组织或团体(如物业管理协会等)进行沟通，可以给不同小区的业主、业主委员会进行指导，使社区的自治活动、业主委员会的工作在正常、正确的方向上。6、对社区业主委员会成员的工作和业主代表大会代表的工作，应有经济补偿，费用应从业主交纳的物业费中支出。业委会组成成员可少一些，专业化程度应高一些。在实行了业主代表大会自治构架后，可以考虑聘请专业的业委会工作人员（不一定是本小区的业主）。7、对社区存在的共性问题，如物业管理用房（2003年以前建成的社区），政府有关部门应统筹考虑，出台相应的法规，给出统一解决的方案。（作者系德国申克公司北京代表处负责人，上地西里第一、第二届业主代表大会主召集人）参考文献：[1]陈丽安.关于上地西里社区居委会选举的思考.《现代物业》.2004年第4期总第22期[2]《上地西里业主公约》、《上地西里业主议事规则》