中国国库监管制度研究

中国国库监管制度研究摘要：国库监管制度安排包括监管主体、法律规章、方式程序及协调机制等四方面内容，从2006年的运行实践看，中国现行国库监管制度在设计理念、法律规章及方式方法等方面均存在不足，亟需改进。关键词：国库监管；制度；协调机制中图分类号：F832.5文献标识码：A文章编号：1007-7685(2008)12-0095-03一、中国现行国库监管制度安排(一)监管主体。《中国人民银行法》明确规定了中国人民银行作为国库监管主体的法律地位。该法规定，中国人民银行履行经理国库职责，中国人民银行依照法律、行政法规的规定经理国库，中国人民银行可以代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债和其它政府债券，中国人民银行有权对金融机构代理中国人民银行经理国库的行为进行监督检查。可见，中国人民银行经理国库是国家赋予人民银行的重要职责。随着国库制度改革的进一步深入和国库单一账户体系的全面建立，人民银行加强对财政资金的监督管理，使收入缴库和支出拨付的全过程都处于有效的监督管理之下，有利于国家预算收支计划的顺利实施。(二)监管法规。1985年颁布的《中华人民共和国国家金库条例》及随后出台的《中华人民共和国国家金库条例实施细则》都明确规定，国库在实现国家预算收支过程中要发挥监督作用，这是国库监管最初也是最主要的法规制度依据。1996年，针对一些国库在预算收入退库、更正业务中存在的问题，中国人民银行下发了《关于加强国库监管工作的通知》，正式提出“国库监管”的概念。1998年广东佛山财政预算案件发生后，中国人民银行会同财政部、国家税务总局联合下发了《关于进一步加强国库监管工作的通知》，强调了人民银行在依法经理国库中的监督管理职责，并就国库监管的对象、内容、要求和监管责任提出具体要求，国库监管概念得到进一步诠释。1998年人民银行职能调整后，各级国库及时转变观念，把监管作为经理国库的重要内容，不断强化依法监管意识。2002年以来，为建立健全国库监管制度，人民银行从强化内控机制着手，先后制订和完善了《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》、《中国人民银行国库资金清算处理手续》及《国库资金风险管理办法》等一系列制度和办法。2005年，为指导各级国库规范地开展国库监督管理工作，人民银行印发了《国库监管工作手册》，2006年下发了《中国人民银行国库监管工作指引》和《关于加强国库监管工作有关事项的通知》，有效规范和促进了国库监管工作，实现了国库监管与核算、监管与服务的同步协调发展。(三)监管方式。国库监管主要有非现场监管和现场监管两种方式。非现场监管是通过对下级国库、国库经收处、代理国库、国库集中收付业务代理行、非税收入收缴业务代理行、国债发行兑付行等机构报送的各种报表和其它业务资料进行比较分析，对上述机构所经办的国库业务情况作出判断，找出存在的问题，提出改进意见的一种监管方式。现场监管包括两方面：一是对本级国库外来业务资料进行柜面审核；--是有针对性地对下级国库、国库经收处、代理国库、国库集中收付业务代理行、非税收入收缴业务代理行、国债发行兑付行开展的现场监督检查。开展现场监督检查时，现场检查人员不得少于2人，应向被检查机构出示合法证件和检查通知书，并遵循下列程序：前期准备，包括检查立项、成立检查组、确定检查方案、收集相关资料、发送现场检查通知书等事项；实地检查，包括听取汇报、调阅相关资料、现场检查、记录工作底稿、形成《现场检查事实确认书》等事项；检查处理，包括交换意见、撰写检查报告、作出处理决定、监督执行处罚决定、检查整改落实情况和立卷建档等事项。(四)协调机制。一是外部协调机制，与同级财政预算监督与执行机构、金融监管机构协调与合作，建立国库监管信息交流机制，定期交流监管信息，共同研究、解决监管工作中出现的问题，对具有普遍性和涉及资金安全的重大问题，组成联合检查组进行现场检查。全国大部分省级分库建立了国库监管长效机制，与财政、税务等部门开展联合监督与定期会谈，青岛市分库推行了国库风险防范定期检查制度，深圳市分库每月召开业务讲评会，查找工作中的不足，并提出改进意见，不断提高国库工作质量和水平。二是内部协调机制，作为国库经理单位，人民银行内部建立了国库、会计、支付结算、事后监督、人事、内审、纪检等部门的信息沟通机制，及时通报国库监管工作情况，评估国库资金风险状况，及时解决国库监管新问题。二、中国国库监管制度运行现状(一)基本情况。2006年，全国国库业务总量和柜面监督中发现的不合规业务继续呈上升趋势，违规处罚力度进一步加大。从国库业务结构看，全国各级国库的预算收入收纳业务笔数占全国国库业务总笔数的95.06％，占总金额的45.67％；预算支出业务占全国国库业务总笔数的4.27％，占总金额的45.23％；预算收入退付业务占全国国库业务总笔数的0.38％，占总金额的4.72％；预算收入更正业务占全国国库业务总笔数的0.29％，占总金额的4.38％。尽管预算支出笔数占比很低，金额却与预算收入大体相当。各级国库在柜面监督中发现的不合规业务呈逐年上升趋势，2003年以来共发现不合规业务约103万笔，涉及金额1575亿元。同时，监督检查的处罚力度也在不断加大。2006年，人民银行检查发现各类问题12万多笔，涉及金额68.94亿元；清理收入过渡户约430个，涉及金额11.22亿元；下发通报777次，罚款近700万元，是2005年的7倍。(二)存在的问题。一是对国库监管工作理解认识不够。存在以下三种错误认识：第一，缺乏主动性和自觉性，存在监管无为、监管难为等错误思想；第二，缺乏研究解决问题的信心和钻研精神，存在监管无效和狭隘监管等错误认识；第三，随着国库电子信息化建设步伐的加快，出现了重系统风险防范，轻内部控制管理的倾向，片面认为业务系统的完善可完全杜绝业务风险的发生，资金风险控制的重点环节偏重于系统建设上，忽视了内部控制管理工作，形成了管理漏洞和风险隐患。二是未严格执行现有的法规制度。《预算法》明确规定，各级政府支出必须按照预算执行。《中华人民共和国国家金库条例》及《实施细则》也规定，财政、征收机关有及时向国库部门提供年度预算计划和相关预算执行文件的义务。但实际工作中，财政部门不及时主动提供政府预算，国库部门无法按照预算来控制、衡量政府的各项支出。《中华人民共和国国家金库条例》明确规定，国库负有监督财政存款开户的职责，但国库部门对财政部门各类专户的管理不够严格。《中华人民共和国国家金库条例》赋予国库预算执行反映的职责，但国库部门没有对代理银行的大额与可疑国库支付业务予以跟踪、监测和分析、反映。对征收机关擅自开设过渡账户、截留预算资金的行为，未向审计部门和上级机关反映，致使国库得不到外部监督部门的支持。三是监管手段落后。目前多采取临柜审核、定期现场检查等传统方法，对通过技术手段实现非现场、实时监督等方法应用较少。偏重于获取零星、随机的监管信息，缺乏完整、连续的监管信息的收集分析。偏重个人经验，较少运用规范业务流程与科学评价体系。偏重直观印象，较少追根溯源。三、中国国库监管制度的改革方向(一)夯实监管基础。做好国库柜面监督工作，有效制止不合规国库业务，达到防范国库资金风险的目的。综合运用现场和非现场监管手段，提高监管效率。对在柜面监督和各种形式的国库业务现场检查中发现的问题，深入调查、取证、分析和评价，对问题的整改情况进行后续跟踪，实现监管的连续性。对在非现场监管工作中取得的各种报表和资料，进行认真细致的分析、论证，确定监管重点，实现对整个国库资金运行过程的“无缝”监管。严格监管程序，规范监管行为，结合辖区实际情况，针对不同的监管对象采取不同的监管办法，促使国库监管工作逐步走向制度化、规范化。准确把握有关法律法规，合理行使行政处罚权力。对国库监管过程中发现的违法、违规行为，加大行政处罚力度，切实维护国库监管的权威性和严肃性。(二)健全监管体系。建立较为完备的国库监管组织体系，国库监管工作定岗、定编、定员，明确、细化国库监管工作的责、权、利，建立有效的激励、奖惩考核与责任追究制度。在实现国库数据集中的基础上，综合分析和评价各类监管信息，对某些业务处理予以监测、提示，建立高效的预警监测体系。完善国库资金风险评估体系和信息披露机制，建立风险评估模型，对不同地区、不同时期、不同类型监管对象的风险状况做出量化评估，及时将相关信息向监管对象、有关部门和社会公众披露。通过综合运用计算机处理、网络传输、电子签名等技术手段，搭建一个业务全面、功能完备、架构合理、科学有效的国库监管系统。(三)完善法律法规。充分履行法律、法规、制度赋予人民银行的监管职责，发挥国库部门在政府预算执行中的监督、反映和促进作用。《中国人民银行法》、《国家金库条例》及其《实施细则》、《行政许可法》等法律法规均赋予人民银行国库监督管理职责，各级国库应对政府预算执行全过程严格把关。对内，发现并纠正国库人员重技术建设、轻内部管理，重系统风险控制、轻内控制度落实等错误思想认识，形成国库、会计、事后监督、支付结算、内审、纪检监察等内设部门的长效合作机制，杜绝内部风险隐患。对外，建立与同级人大、金融监管部门、审计、财监办等部门的沟通协调机制，借助社会监督力量，形成监管合力，最大程度地发挥国库监管作用。同时，加快国库监管制度体系建设，研究制订与国库集中收付、非税收入收缴、社保基金收付等多项新业务配套的监管制度，实现理论研究与业务拓展同步、制度建设与监督管理同步。(四)推动自主创新。充分认识理解“国库监管”概念的内涵和外延，整合各种金融资源和技术资源，构建事前柜面监督、事中过程控制、事后监督检查等全程监管防线。事后监督、内审、纪检等部门整体联动，后台监督与前台管理目标同向，责任同担，监控同行，培训同步，逐步形成上下结合、点面互动的监管机制，切实提高监管效力。采取灵活的监管方式，把风险防范任务分解到各项日常国库业务中，提高风险的全面监控程度和群防效应。在开展定期、不定期的业务检查中，坚持点面结合、内外结合、管控结合、查纠结合、疏堵结合，全面掌握基层国库的风险动态，及时发现隐患，加以整改。注重开展追踪性监管，对有疑问的异常情况，采取追踪方式进行深入调查取证。健全国库资金风险报告与信息披露机制，畅通信息传输渠道，建立突发、重大事件报告制度，及时掌控、处置可能引发的风险。