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第九章国家预算及预算管理体制教学重点：国家预算的原则、复式预算；分税制教学难点：分税制第一节国家预算（政府预算）一国家预算的含义、组成、原则1含义、以法定程序编制和批准的国家年度基本财政收支计划。是国家组织分配财政资金的重要工具，也是国家宏观调控的重要经济杠杆。国家预算反映政府活动的范围、方向和政策。2组成（体系）；中央、省、市、县、乡预算3原则：公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性、法律性国家预算的组成国家预算的组成即国家预算的分级管理问题。现代各国大多数实行多级预算，即有一级政府就应有一级预算。《中华人民共和国预算法》规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市和市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。”（如下图所示）国家预算组成体系中央预算省本级预算省预算县（旗）预算——乡（镇）预算国家预算设区的市预算不设区的市预算市辖区预算市本级预算地方预算直辖市预算市辖区预算县预算——乡（镇）预算自治区本级预算自治区预算设区的市预算县（旗）预算——乡（镇）预算自治州预算国家预算的原则预算原则是指预算的编制、批准、执行和监督过程中必须遵守的基本准则。1．公开性原则是指全部预算收支必须经过权力机构审查批准，并以一定形式向社会公布，使政府的预算收支活动置于社会监督之下。2．真实性原则是指国家预算收支数字必须真实、准确，符合实际，国家预算的编制、审批、执行都应以各级政府的情况报告为依据。3．完整性原则是指国家预算应包括全部财政收支，反映全部财政活动。不应有预算以外的财政收支，也不应有预算规定以外的财政活动。4．统一性原则是指各级预算收支要按照统一的口径、程序来计算和编制，任何机构的收支都要以总额列入预算，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。5．年度性原则是指国家预算必须按预算年度编制，不应把本预算年度以外的财政收入列入本年度预算之中。预算年度，又称财政年度或会计年度，是国家预算收支的起止期限，通常为1年。世界各国采取的预算年度有历年制和跨年制两种。6法律性原则是指国家预算只有经过国家立法权利机关的审批方能生效，是国家主要的法律文件，一经审批后就具备了法律效力，不能随意修改和调整。二国家预算的类型：根据预算的形式不同：单式预算经费预算复式预算资本预算社会保障基金预算经常性预算三我国市场经济条件下的国家预算形式－复式预算建设性预算－－－复式预算改进思路政府公共预算经常预算国有资产经营预算建设预算社会保障基金预算单式预算是在预算年度内，将全部的国家财政收支计划汇集编入统一的总预算内，即国家的财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映。复式预算是在预算年度内，将全部的国家财政收支按经济性质进行划分，分别编制成两个或两上以上的预算，即国家的财政收支计划通过两个或两个以上的计划表格来反映。四我国国家预算的程序：编制、审批、执行（调整）、决算第二节国家预算管理体制一国家预算管理体制的含义是规定中央与地方、地方各级政府之间收支划分及财力管理权责的一项根本制度。二国家预算管理体制的实质：正确处理集权和分权关系三国家预算管理体制的类型（演变）50－52年统收统支；53－78年统一领导，分级管理；80－93年划分收支，分级包干；94年以后分税制四分税制预算管理体制的含义、内容、完善思路四分税制预算管理体制含义、内容、完善思路1含义:分税制是根据事权和财权相统一的原则，按税种划分财政收入，以确定中央政府和地方政府间财政分配关系的一种财政管理体制。分税制是按照市场经济原则和公共财政理论确立的，是市场经济国家处理中央和地方财政关系时普遍实行的一种体制形式。事权---是指合理界定各级政府的既不“越位”也不“缺位”的职能界限。财权----是指确定与各级政府与事权相对应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地税种的选择权、税率调整权等。分税制是与市场经济和公共财政相适应的一种财政体制，是目前各国通行的一种较先进的财政体制。2分税制的内容(1)中央与地方事权和支出的划分根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观控制所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需的费用以及本地区经济、社会及其他事业发展所需要的经费。(2)中央和地方财政收入的划分在税制改革基础上，将国家各项财政收入分为三部分中央固定收入、中央与地方共享收入和地方固定收入(3)征税机构分设与中央税收和地方税收体系相联系，分设中央与地方两套税务机构。(4)实行财政转移支付制度：即中央对地方的无偿转移支付为适应分税制的要求，全国税务机关分为国家税务局（简称国税）和地方税务局（简称地税），负责征收不同的税种。国税主要负责征收中央税、中央与地方共享税，地税主要负责征收地方税，他们之间的征收管理分工一般划分如下：1。国税局系统：增值税，消费税，车辆购置税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、所得税、城市建设维护税，中央企业缴纳的所得税，中央与地方所属企业、事业单位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税，地方银行、非银行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、资源税，外商投资企业和外国企业所得税，证券交易税（开征之前为对证券交易征收的印花税），个人所得税中对储蓄存款利息所得征收的部分，中央税的滞纳金、补税、罚款。2。地税局系统：营业税、城市维护建设税（不包括上述由国家税务局系统负责征收管理的部分），地方国有企业、集体企业、私营企业缴纳的所得税、个人所得税（不包括对银行储蓄存款利息所得征收的部分），资源税，城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，印花税，契税，屠宰税，筵席税，农业税、牧业税及其地方附加，地方税的滞纳金、补税、罚款。3分税制完善思路(1)进一步明确各级政府的事权和支出职责(2)进一步规范划分财政收入(3)完善转移支付制度--建立科学的财政转移支付制度以较规范的转移支付制度，取代按基数法确定的税收返还制度和包干制下的各种补助制度；逐步改“基数法”为“因素法”，合理确定各级政府的财政收支数额；合理确定中央政府和地方政府财政收入的比重以及转移支付的规模.【摘要】1994年税制改革至今已有13年，改革的成效是明显的。随着我国社会主义市场经济体制建设的不断完善，法制化进程的不断提高，现行税制存在的弊端日益突出，迫切需要对分税制财政体制进一步改革和完善。【关键词】分税制税制改革深化完善一、引言分税制是指一个国家在明确划分中央政府与地方政府事权的基础上，遵循财权和事权相适应的原则，按照税种，划分各级政府财政收入来源和支出范围、分级独立编制收支预算、并辅之以上级财政对下级财政进行转移支付的一种财政体制。其中，事权是指合理界定各级政府的既不“越位”也不“缺位”的职能界限。财权是指确定与各级政府与事权相对应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地税种的选择权、税率调整权、收费权等。分税制是与市场经济和公共财政相适应的一种财政体制，是目前各国通行的一种较先进的财政体制。建国以来，我国财政体制经历了数次重大改革。建国之初是一种连续实行了20年之久，前苏联模式的统收统支的中央集权体制；1980年开始改行“分灶吃饭”的分权体制；1988年后又改为递增包干、上解递增包干、定额上解、总额分成、定额补助等多种形式的“大包干”等财政体制和财税管理制度。但是这些改革，还是属于计划经济的范畴。在我国加入世贸组织，不断加快改革开放进程的形势下，为了更好的建设社会主义市场经济秩序。1994年，我国对税制进行了改革，由行政性分权改为经济性分权，这是我国税收工作的一个重要转折点。这次改革借鉴了国际上的先进经验，结合了我国国情，建立了分税制的基本框架。分税制调动了中央政府和地方政府的积极性，提高了中央政府的财政收入，有利于中央政府进行宏观管理，加速了我国经济建设。但是，随着我国经济的快速发展和市场经济改革的深化，1994年的税制改革显露出来的弊端越来越多，不少方面已经不适应目前的经济状况，对税制进行改革的呼声越来越高。二、对1994年税制改革的评价1、改革的主要内容1994年税制改革的核心内容是统一税法、公平税赋、简化税制、合理分权、理顺税收分配关系，以发挥税收杠杆对市场经济的调节作用。我国这次的税制改革，首先是合理划分中央和地方政府的事权范围：中央政府主要负责全国的国防、外交、武警、重点建设项目，中央政府的运作经费，中央所借外债的还本付息等、地方则负责地方政府机关的运作费用和本地区经济发展所需支出等。其次是根据事权范围将现行税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。其中，把关系到国家利益、实施中央宏观调控所必须的税种划为中央税；把同经济发展直接相关的税种划为中央地方共享税；把适合地方征管的划为地方税。再次是确定中央对地方税收返还的数额。最后是分设国税局和地税局。国税局负责征收中央税和共享税，地税局负责征收地方税。相关配套措施有：改革国有企业的利润分配制度和税收管理体制，建立新的国库体系和转移支付制度，改进预算编制办法。2、取得的成效1994年的分税制改革是建国以来财政管理体制的一个重大进步，是计划经济向市场经济转型的重大突破。（1）1994年税制改革以后，国家每年新增财政收入1000亿元左右，国家财政收入稳定快速增长，同时中央财政收入占全部财政收入的比重也有较大提高（见表1），使中央政府的宏观调控能力有明显提高。世界主要市场经济国家中央财政占财政总收入的比重一般在50％~60％之间。分税制实行后，2002年我国中央财政收入占财政总收入的比重是55％，基本上达到了国际水平。（2）有了和事权相适应的税权，调动了地方政府的积极性，使得地方财政收入大幅增加，地方财政的收入总量从1994年的2311.6亿元增加到2004年的8523.9亿元，增长了4倍。地方政府有了一定的自主权，更利于地方政府的经济建设和公共产品的提供。同时，税种的划分，提高了地方政府发展农、林、牧、鱼和第三产业的积极性、减少了盲目投资、重复建设行为。（3）分税制的建立合理划分了中央政府和地方政府的职责权限、支出范围，使各级政府间的财政关系趋于规范。建立了转移支付制度，初步解决了我国财政的纵向平衡和横向平衡问题。转移支付制度的建立使政府有更多的权力和财力来扶持落后地区，促进了西部和老工业基地的经济发展，促进了区域经济的协调发展。（4）分税制取消了地方政府原有的税收减免权，地方政府不能再随意进行税收减免，以扶持符合地方利益的企业，促进了企业公平竞争，利于我国市场经济的发展。（5）分税制被载入《宪法》，同时分税制成为全国统一的财税体制，利于我国的法制化建设。3、存在的问题及影响（1）政府职能界定不清，事权划分不明。1994年税制改革遗留了许多旧体制的做法。随着改革的不断深入，政府职能发生了较大的转变，政企不分的现象有所改善，但仍然有政府职能不清，大量“越位”和“缺位”问题的存在：政府不该管的在管，如很多竞争性的行业存在国企处于垄断地位，国家继续对它们实行企业亏损补贴和价格补贴。该管的又管得太少，如卫生保健、基础教育、社会保障、农业等。由于政府职能不清，导致政府事权划分不清，上下级政府事权交叉，使得分税制财政体制难以规范运行。（2）新税制实施中存在的问题。我国实行的是生产型增值税，对固定资产重复征税，企业的税收负担较重（目前世界上只有印尼和中国采用这种税制，世界上大多数国家都采用消费型增值税）。小规模纳税人税赋重于一般纳税人、增值税虚开、伪造现象较严重。消费税对于该限制消费的项目没有开征，一些不该征收的反而征收，限制了合理消费，如汽车。关税水平仍然较高，没达到世贸组织的要求。个人所得税起征点全国一刀切，没有考虑地区差异，不尽合理。扣除项目设计过少，如商业保险的保费应该可以在税前扣除。以家庭为单位缴税应该比