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政府经济学专题与案例新时期中国的税制改革第三讲问题的提出基本概念与基本理论可资借鉴的国际经验现行中国税制的特点中国税制改革方向前瞻主要内容国民收入再分配视角的中国税制改革一、问题的提出•通过税收调节居民收入分配历来是各国实现分配公平正义的一个基本举措。•改革开放以来，中国确立了税收的地位与作用，不仅是国家筹集财政收入的手段，也是国家调节经济、调节国民收入的重要杠杆。•由于改革前期在收入分配上实行“效率优先，兼顾公平”的原则，在税制设计和税收政策上也较多地注重效率而非公平。•中国税收调节经济的职能作用得到加强，调节居民收入分配的职能作用没有引起足够的重视。•既缺乏系统科学的税收调节居民收入的理论，也缺乏切实可行的政策措施一、问题的提出•随着中国居民收入分配差距的持续扩大，随着由于收入分配差距扩大所引发的各种社会矛盾不断激化，随着和谐社会战略的全面实施，如何有效发挥税收调节居民收入分配的职能，实现分配的公平、公正，意见成为全社会关注的焦点。•同样，新时期中国的税制改革受到全社会的瞩目。二、基本概念与基本理论•收入分配–马洪、孙尚清主编《经济与管理大辞典》：一是指国民收入在各种生产要素之间的分配；一是指国民收入在居民之间的分配。–向书坚《中国收入分配格局研究》：将生产成果按照生产要素在生产过程中所做贡献的大小以及要素所有者拥有要素的多少在生产要素所有者之间进行分配的一种活动。–西方学者：收入分配分为职能收入分配和规模收入分配两类。二、基本概念与基本理论•收入分配–西方学者：收入分配分为职能收入分配和规模收入分配两类。•职能收入分配——亦称功能收入分配。一生产要素为主体，根据生产要素在生产中的作用或贡献，对国民收入进行的分配。涉及要素与其所得的关系。要解决的问题是资本与劳动各自的收入份额是多少。•规模收入分配——亦称个人或家庭的收入分配。涉及收入所得者的规模与所得收入的规模的关系。回答的是某个阶层的人口或家庭得到的收入份额是多少。功能收入分配规模收入分配在初次分配领域通过市场机制的作用形成，并主要通过市场进行调节，追求的是效率目标。在再分配领域通过政府和社会主导的分配，政府一般运用经济、法律、或行政手段实现对其调节，追求的是公平目标。二、基本概念与基本理论二、基本概念与基本理•税收调节收入分配的价值取向–价值取向具有目标选择意义。–税收调节的总目标——公平。–从收入分配角度看，公平包括经济公平和社会公平。•经济公平——每一个人都有在市场经济中平等参与并获得收入的机会，每一个人获取的收入与其投入的要素相对应。一般包括：机会均等、平等竞争、和公平交易的内容。核心是机会均等，其基本着眼点是发挥市场机制功能。最大限度的激发经济主体的积极性。二、基本概念与基本理•税收调节收入分配的价值取向–从收入分配角度看，公平包括经济公平和社会公平。•社会公平——在市场调节范围之外，运用国家的力量对市场初次分配的结果进行必要干预，对财富在全社会范围内进行再分配来实现的。其基本着眼点是发挥政府的调节作用，保障社会成员的基本生活需要，保障水平虽社会经济发展不断提高，并把收入差距保持在大多数社会成员经济能力和心理能力可以承受的范围内。二、基本概念与基本理论•税收调节收入分配的价值取向–经济公平和社会公平的关系•经济公平是社会公平的前提和基础，社会公平是经济公平的目的和归宿。•经济公平和社会公平的矛盾。追求经济公平势必带来收入差距的扩大，从而不利于社会公平；追求社会公平，也会影响人们的积极性、创造性的发挥，进而影响经济公平。二、基本概念与基本理论•税收调节收入分配的价值取向–经济公平和社会公平的关系•经济公平和社会公平既统一又矛盾的关系决定了税收调节收入分配具有阶段性特征。•在公平的总目标下，国家应根据经济发展形势和收入分配的特点确定税收调节收入分配的具体目标，也就是在经济公平和社会公平之间进行权衡取舍。二、基本概念与基本理论•税收调节在收入分配中的定位与作用–收入分配的环节•收入分配可以分为初次分配、再分配和第三次分配（厉以宁）。•问题：在国民收入的三次分配中，税收调节的作用领域有哪些？在不同的领域可以发挥多大作用？•这些问题直接关系到税制结构的选择、税种的设置与税收政策的制定。二、基本概念与基本理论•税收调节在收入分配中的定位与作用–经济公平与税收中性：税收在初次分配中的地位与作用•税收中性原则的基本涵义是：国家征税时，除了使人民因纳税而负担以外，最好不要使人民承受其他额外的经济负担和损失。据此原则，一个好的税收制度，对人民的生产和消费不会产生大的影响。到了19世纪30年代末至70年代初，西方国家的税收政策受凯恩斯宏观经济理论的左右，主张应用税收政策来纠正市场的缺陷，调节经济的运行。这时的税收中性原则被说成是，税收应对经济的不良影响降到尽可能小的程度。•征税如何不构成对人们行为的扭曲。那些不会引起商品相对价格发生变化从而不改变纳税人行为的税收被认为是中性的。二、基本概念与基本理论•税收调节在收入分配中的定位与作用–经济公平与税收中性：税收在初次分配中地位与作用•在国民收入初次分配领域，市场是分配的主体，按照效率和经济公平的原则进行分配，即主要在市场机制作用下，按照生产要素的贡献进行分配。•税收分配的定位：借助税收中性原则实施，实现税收的经济公平，与市场经济的效率目标保持一致。•收入差距是在经济公平为基础的竞争中形成的，市场经济效率和经济公平排斥社会公平。•税收分配必须尊重市场效率原则，使所有同等负担能力的纳税人负担相同的税收，为公平竞争提供外部环境，促进经济增长。二、基本概念与基本理论•税收调节在收入分配中的定位与作用–经济公平与税收中性：税收在初次分配中的地位与作用•税收分配必须尊重市场效率原则。•税收通过影响企业的收入进而影响居民收入。因而对初次分配的调节主要是间接调节。二、基本概念与基本理论•税收调节在收入分配中的定位与作用–社会公平与税收调控：税收在再分配中的地位与作用•在国民收入再分配领域，政府是分配的主体，按照社会公平的原则进行分配，即国家运用各种经济手段，调节收入与财富的分配，达到社会公平的目标。•税收分配的定位：借助税收非中性原则实施，对初次分配的结果进行必要干预，与政府社会公平目标保持一致。•收入差距过大，既有悖于社会公平，也损害市场经济效率。效率只有在稳定的社会环境中才能实现。•在国民收入分配的社会公平方面存在“市场失灵”。必须由政府在经济活动之外，通过再分配加以调节，弥补市场缺陷。二、基本概念与基本理论•税收调节在收入分配中的定位与作用–社会公平与税收豁免：税收在第三次分配中的地位与作用•在国民收入第三次分配领域，是一些社会成员在自愿基础上，自己或通过慈善机构，将本人可支配收入的一部分或大部分捐赠需要的其他社会成员的行为。可以说社会是第三次分配的主体，是在经济活动之外进行的分配行为。•税收分配的定位：实行税收豁免政策，支持收入分配社会公平目标的实现。•主要是通过税收优惠政策的设计及运用，鼓励、引导富人进行社会捐赠与救济，扶持各类慈善组织的发展。•第三次分配是对国民收入再分配的补充。二、基本概念与基本理论•税收调节居民收入分配的机制–一般由相关税种税制、税制结构、税收征管制度、合理税收负担与财产结构等四大要素构成–四大要素相互之间、四大要素与市场、政府、社会等外部环境之间共同作用，实现对居民收入分配公平正义调节–该机制具有四特征：•调节目标的公平性。即最终有利于形成合理税收负担及财产结构，•机制构成的系统性。系统性构成适应自身调节特点——相关税种税制、税制结构、税收征管制度，相互依赖，缺一不可。二、基本概念与基本理论•税收调节居民收入分配的机制–该机制具有四特征：•构成要素间的互动性。其中一个要素的变动必然引起其他要素的变动，税种变动——税制变动——征管制度调整——结果：税负和财产结构变动。•对外部环境的开放性。与市场、政府和社会环境相互影响。二、基本概念与基本理论–税收调节居民收入分配机制理论模型二、基本概念与基本理论税收调节系统与环境系统的互动机制运作系统要素互动与环境的互动税收调节系统内部各要素之间的互动机制运作两大构成要件•税收调节居民收入分配机制运作原理.二、基本概念与基本理论•税收调节系统与环境系统的互动与经济系统、政府系统、社会环境、其他环境的互动关系与经济系统、政府系统、社会环境、其他环境的互动关系税种税制与环境税制结构与环境税收征管与环境与经济系统、政府系统、社会环境、其他环境的互动关系二、基本概念与基本理论•税收调节系统与环境系统的互动–税种税制与环境的互动•与经济运行环境的互动•对生产环节课税的调节效应：课税对象——生产投入要素，税制正效应——保护稀缺资源与环境，营造起点公平；影响生产方向与结构，有利于平均利润形成；税基相对宽，易收取。易产生的负效应：设计不当易扭曲要素价格、对收入、消费调节功能弱。•对流通环节的调节效应：课税对象——货物与劳务的流转额与增加值税制正效应——水源充足，管理简单；直接调节价值的实现。易产生的负效应：设计不当易出现重复征税、税负易转嫁、易产生税收的超额负担，易引发通胀。二、基本概念与基本理论•税收调节系统与环境系统的互动–税种税制与环境的互动•与经济运行环境的互动•对分配环节课税的调节效应：课税对象——各种性质的所得税制正效应——税收易取得，可调节收入分配；不直接干预市场运行，可调节社会需求水平和结构。•对消费环节的调节效应：课税对象——特定消费品和消费行为税制正效应——符合量能征税原则，具有收入调节功能；只对消费额征税，有利于投资与储蓄。易产生的负效应：征管困难成本高、具有累退性。二、基本概念与基本理论•税收调节系统与环境系统的互动–税种税制与环境的互动•与政府运作系统的互动•税收调节机制是政府的产物，是政府的治理工具•一方面，政府运作系统对税种税制有重要影响：其设计必须符合政府治理目标；政府决定税种的存废；在经济发展的不同阶段，政府管理变迁决定税种变迁。•另一方面，政府只有通过不同性质的税种税制来实现不同的调节目标；各种科学的税种税制设计，可促进政府调节的效率；税种税制的设计只能是有限反映政府管理需要的“次优税制”。二、基本概念与基本理论•税收调节系统与环境系统的互动–税种税制与环境的互动•与社会系统的互动–社会组织体系现状制约政府相关税种税制的选择与完善–社会组织体系的变迁，牵引政府税种税制决策的完善–一种社会组织形态的产生或消失，会引发新税种的问世二、基本概念与基本理论•税收调节系统与环境系统的互动–税种税制与环境的互动•与其他环境系统的互动•其他环境——历史、人文、科技环境二、基本概念与基本理论•税收调节系统与环境系统的互动–税制结构与环境的互动•税制结构——一国税种的选择以及各税种之间的相互关系；在一定条件下，政府为了实现其宏观调控目标，选择相应的税种分布格局和设置相应的主辅关系而形成一定的税收体系。•税制结构的构成：–税种要素——通常以课税对象来确定其名称–税系要素——由相知相同的税种组成，各税种之间有主次分明的相互关系–税系结构要素——各税系的设置和主体税的选择，选择不同的税系做主体税会形成不同的税制结构。二、基本概念与基本理论•税制结构与经济运行系统的作用方式及对“合理税收负担”中公平、效率价值对比关系的影响。•税制结构可调节经济运行•税制结构可促进经济稳定•税制结构可减轻外部性•经济系统运行现状决定某一税制财政的可行性•经济运行系统的转型，决定税制结构的变迁•新的经济运行方式的产生，会引起税制结构模式的变革当经济运行系统的质量提高，所得税税基相应拓宽，这时如果对税制结构做出相应调整，则“合理税收负担”中，体现公平的价值比重会上升。表现为：基尼系数在正常水平服务内。二、基本概念与基本理论•税制结构与政府运行系统的作用方式及对“合理税收负担”中公平、效率价值对比关系的影响。•合理税制结构可政府运行效率•税制结构转型促进政府职能转变•税制结构演替推动政府职能转变•政府根据治理需要，在条件许可范围内，决定某发展阶段税制结构基本框架•政府根据治理需要在已有框架内进行