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国家公务员制度教学目标•了解世界各国公务员制度的发展历程及演变规律，对各国公务员制度的改革发展趋势有较为清晰的认识。•掌握中国公务员制度的基本知识，对中国公务员的范围、级别、选用方式、保障机制等制度现状及改革的现实环境有较为深刻的理解。•为各专业学生参加中央及地方公务员考试提供应试辅导，对胜任公务员所应具备的基本能力进行训练。•提供价值导向，树立正确的从政观。第一章西方国家公务员制度概述第一节西方国家公务员制度产生的历史条件•一.西方公务员制度产生的理论基础•二.西方公务员制度产生的经济条件•三.西方公务员制度产生的政治条件•四.西方公务员制度产生的思想文化条件•五.中国科举制度对西方国家公务员制度产生的影响（自学）•一.西方公务员制度产生的理论基础•1．政治与行政二分论，由伍德罗•威尔逊(WoodrowWilson)在《行政之研究》首先提出，由弗兰克•古德诺(FrankGoodnow)在《政治与行政》中系统论证的政治与行政二分论，不仅是整个传统公共行政的价值基础，也是现代国家公务员制度的理论前提。古德诺“政治与行政二分理论”的主要内容•在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使两种功能中的一种。这两种功能就是：政治与行政政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。•表达国家意志的机关有制宪权力机构、立法机关、行政首长、法院。•政治要对行政控制的必要性：•实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。表达出来的国家意志得不到执行，或执行一种歪曲国家意志的行为准则，代表国家意志的法律就是一纸空文，政治就会瘫痪。民主政府要求执行机构必须服从表达机构。思考：为什么政治与行政要划分？•现代公务员制度最早起源于英国，至今已有150年的历史。公务员制度是西方国家政党制度的直接产物，是政党轮流执政的结果，造成政府所有工作人员“与政党共进退”，使政府工作经常处于一种不稳定的状态，因此，有必要建立起一支独立于党派之争的稳定的业务类公务员队伍。•西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”，即将公务员分为政务官与事务官。•政务官由选举产生,代表执政党领导或参与政府的工作,对选民和执政党负责。他们实行严格的任期制,与政党共进退。•业务类公务员实行常任制，多数通过考试录用，主要负责执行政府的日常业务。•两者不得相互转任。政务类公务员的产生和管理办法与业务类公务员不同，两者或者各自独立适用不同的法律，或者在同一部法律中分别独立规定。•为了保证政策的延续性,政局的稳定性,提高行政效率,官吏被分为了与政党共进退、掌握决策大权的政务官和不与政党共进退、专门处理日常政务的事务官。•政务官与事务官的划分是西方文官制度形成的标志之一。•这种划分是为了避免“政党分赃”的腐败现象。因而特别强调事务官得保持政治中立：必须忠于政府，不得带有党派倾向和其他政治倾向，不得参与党派活动，同时其管理也不受政党干预•英国在公务员的内部纪律中规定，公务员“不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从事政治活动”，“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府的政策和措施的意见等。•美国在1883年施行的文官制度法（亦称《彭德尔顿法》）中规定：“文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受”，“文官须忠实于政府，对现行政体和政治组织，不得产生怀疑”。•2.行政管理的职业主义倾向。职业化是指以某种特定的、专门的知识或技能而形成的特定的职业领域，并以此形成的专门的知识权威和相关的职业操守状态。二.西方公务员制度产生的经济条件•（一）产业革命和资本主义工业的发展•①工业经济发展是西方公务员制度产生的经济基础。•②18世纪60年代，产业革命开始•产业革命是指用机器生产代替手工劳动，从工厂手工业向机器大工业转变的过程。（二）产业革命对政府管理和人事制度改革的影响•政府职能从先前的自由放任的守夜人转变为积极干预社会经济生活的管理者；•①对政府管理制度提出了更高的要求•社会化程度提高、社会分工更加细致、国民经济的协调发展——要求政府实行宏观调控、废除一切影响效率的管理制度，建立充分保证自由竞争的管理机制•②对人事制度改革和人才需求提出了新的要求•要求建立灵活多变、适应性强并能够广泛罗致人才的政府运行机制——必须从机构设置、管理方法和用人制度方面进行全面改革•③对政府职能的转变提出了迫切的要求•扩大了政府管理的职能，增加了管理社会事务的内容——治安、国防、财政、税收+经济、科技、文化等社会事务•④对建立廉洁而有效率的政府提出了要求•工业资产阶级和其他社会阶层要求建立廉洁而有效率的政府，要求更多地参加政治事务，要求政府公职更广泛地向全社会开放——促进生产力发展三.西方公务员制度产生的政治条件•（一）恩赐官职制及其弊端•恩赐官职制，是指文职官员的官职，是由国家最高统治者根据门第和私人关系赐予的制度。弊端：•第一,官场中卖官鬻爵,贪污腐败,舞弊贿赂成风,官员队伍极为混乱。买官求职几乎成为公开合法的现象,政治丑闻屡见不鲜。•第二,任命官吏取决于个人好恶,而资历、才能、工作政绩不是考虑的先决条件。任用亲信、用官职送人情、拉关系、讲门第、搞裙带关系成为司空见惯的现象。久而久之,造成文官队伍和任命者之间的政治依附关系。政府部门冗员充斥,机构臃肿,形成庞大的官僚机构。在1836—1854年间,经财政部推荐的55名文官人选中,他们或完全不符合条件,或体弱多病年龄高迈不能胜任工作,或不学无术品质恶劣,甚至有一个因欺诈罪而被关押过。•第三,文官的晋升、提拔不决定于才能、勤奋程度和工作成绩,而是凭资历和靠山,因而赏罚不明。•第四,进人19世纪后,英国两党政治逐渐定型,两党轮流交替掌握政权,选举中获胜的政党总要大幅度撤换前任政府中的官员,形成周期性的政治动荡。执政党把官职做为战利品,合法公开地进行“肥缺分脏”。•罗素勒爵在1819年说,托利党立于不败之地的重要原因是它长期占有政府各部门的推荐官吏之权。文官队伍缺乏相对稳定性,影响政策的连续贯彻执行,不利于工作业务的熟练掌握。这种状况必然严重影响政府职能的正常发挥和工作效率的提高。•（二）政党分肥制及其弊端•英国：•每当执政党上台，就要大规模地撤换政府官员，重新任命本集团的成员，执政党把官职作为战利品公开地进行分赃。•一直持续到19世纪80年英国建立了全面的公务员制度为止•美国：•“政党分肥制”的做法是把联邦政府官职作为政党斗争的战利品来瓜分,官员的任命基本是以政党意识的政治考虑和私人利益为标准。•从杰克逊幵始,每一任美国总统在上台后,都把政府的官职奖赏给在竞选中为他出过力的人员和亲信,对联邦政府官员进行大清洗、大换班。这实际上成为总统和政党维持政治实力,控制联邦政府的有利工具。•优点：•政党分肥制取代恩赐官职制度，是一个进步，政党分肥制使国家权力逐渐从封建贵族手中转移到新兴资产阶级手中，确立了资产阶级在国家政治生活中的领导地位，使国家权力中心逐渐转向议会和内阁，克服了贵族垄断国家权力的局面，使一些平民子弟有了问鼎国家公职的机会，使更多的人有机会进入了政府，扩大了政府的社会基础，促进了政党政治的发展。•缺点：•随着时间的推移和流弊的日益深重,政党分肥制越来越不能适应社会和时代的要求。•第一,官员轮换,朝令夕改,政府工作混乱。•在“政党分肥”的制度下,官员随总统共进退,总统一换就带来政府工作人员的大换血。•对于政务官来说,定期更换有助于维持官员廉洁和政府活力,但对事务官则不尽然。文官更需要专业知识、工作经验和熟练技能,在那些专业性较强的部门尤其如此。而在分肥制下,一党上台则大规模更换文官,使一批既无经验又乏才干的人占据了职位,导致政府的事务性工作发生停顿和混乱,工作失去连续性,政策的执行因此大受其累•第二,官员素质下降,人浮于事,行政效率低下。•在“政党分肥制”下,“能力对大多数官职来说,己不是必要的先决条件。”新总统上台后,总会把大量的官职分配给在竞选中为他出力的人员和亲信。美国文官在社会上名声极坏。两党为了争权夺利,大量安插党羽。1792-1861年间,美国人口增加8倍,而联邦文官则增加了50倍。•官员素质低下,造成严重的低效率和损失。纽约海关是政府收入的主要来源,因其职员无能和浪费,每年损失在1200万至2500万美元之间。在纽约邮政局,拖延和丢失邮件的事情屡屡发生。1873年,有人发现该邮政大楼内堆满积压的邮包,连寄给副总统的邮件也被拖延了好几个月。管理效率低下造成的后果触目惊心。•第三,“政党分肥制”导致贪污腐化•恩格斯对美国政党分肥制的实质曾作过有力的揭露:“两个轮流执政的政党,都是由这样人操纵的,这些人把政治变成一种收入丰厚的生意,拿合众国国会和各州议会的议席来投机牟利,或是以替本党鼓动为生,而在本党胜利后取得相当职位作为报酬……而国民却无力对付这两个大的政客集团,这些人表面上是替国民服务,实际上却是统治和掠夺国民的。”四.西方公务员制度产生的思想文化条件•资产阶级大革命中提出的“天赋人权”、“人人生而平等”的思想，为资产阶级参政，建立为现代公务员制度提供了思想理论基础。第二节西方国家公务员制度的建立和发展•一、英国公务员制度的建立和发展•二、美国公务员制度的建立和发展•三、公务员制度的国际化（自学）•四、西方国家公务员制度的基本原则一、英国公务员制度的建立和发展•（一）英国公务员制度的建立•恩赐官职制——政党分肥制——考试择优录用制•所谓文官制度(TheCivilService),是指西方国家的政府,以法律为依据对各级文官分门别类进行管理的一系列的规章制度。•1.常任制原则的确立•以两官分途为前提（即政务官和事务官的区分）•代表事件：1694年，英国国会通过法律，规定印花税局的公职人员不得担任国会议员——1699年，规定所有政府机关的公职人员皆不得担任国会议员（并非真正意义上的两官分途）•真正意义上的常务官产生的事件：1803年，英国财政部建立了第一个常务次官，不与内阁共进退，实行常任制。•这样在财政部便有了两名次官。一名是政务次官,在议会和政党活动中辅佐财政大臣;另一名是常务次官,主持财政部的日常工作。常务次官及其属下都称为“文职公务人员”,按规定他们不得参加政党活动,也不与内阁共进退。此后,各部都以财政部为榜样,相继设立了常务次官,并成为制度。•常务次官以上为政务官，负责制定政策•常务次官以下（包括常务次官）为事务官，负责提供参考意见，执行政务官的政策。•2.考任制原则•1852年,阿伯丁(Aberdeen)政府的财政大臣格莱斯顿(W.E.Gladstone)指派屈维廉(G.M.Trevelyan)与诺斯科特(Northcote)调查和研究英国文官队伍的现状。1853年底,他们拟出一个“关于建立英国常任文官制度的报告”。•这个报告充分揭露了当时文官体制的腐败和弊端,并提出了一个全面改革文官体制的建议,其主要内容如下:•①文官录用须经公开考试,内容应注重知识与实用性。•②高级文官考试的内容应以牛津和剑桥大学的课程为准。•③成立相应的管理考试机构,其成员必须摆脱党派和裙带关系的影响。•④应试者经考试合格录取后,须分配到有关部门接受培训半年至两年后再酌情录用。•⑤平时要对被录用文官的工作情况进行严格的考核,并根据其工作成绩予以提升。•1855年,帕麦斯顿(Palmerston)政府又颁布关于“录用王国文官的第一个正式法令”,并决定成立文官制度委员会,负责考试事宜,这一命令奠定了考试用人的组织基础,这种用人和晋升的方式又称为“功绩制”。不过,这次改革并不彻底,因为它不要求实行公开考试,只是对被推荐人员进行审查。•1870年6月,格莱斯顿政府又颁布了第二个改革文官体制的法令,该法令规定大部分文官均需通过公开竞争考试,择优录用。这样一来,剥夺了贵族垄断官职的特权,提高了政府的行政效率。这次文官制度的改革,最终确立了英国文官制度,这也是世界上创立的第一个较为完整的现代的文官制度。•其主要内