公共政策问题界定目标

第三章问题界定公共政策学21世纪公共管理系列教材重点问题•什么是政策问题•政策问题的性质•政策问题的种类•问题界定与问题解决•问题界定的步骤或阶段•问题界定的基本方法及其应用社会问题公共政策问题社会问题3.1政策问题的性质3.1.1什么是政策问题社会问题是一种情境，即一种被相当数目的人们认定为与他们所持的某些社会规范产生偏离的情形，社会学者所研究的不应该只限于社会问题的客观情况，同时应该研究人们对同一情况所下的定义，以及产生解决办法和它们所依据的价值判断。——富勒（R.C.Fuller）迈耶尔（R.R.Myers）•所谓的政策问题乃是在一个社群中，大多数人觉察到或关心到一种情况，与他们所持有的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种需要，受剥夺或不满足的感觉，于是透过团体的活动向权威当局提出，而权威当局认为所提出者属其权限范围内的事务，且有采取行动，加以解决的必要者。（台湾学者林永波、张世贤）政策问题的基本构成要素：（1）一种客观条件或情况（2）它是被感知的（3）是大多数人所感知到的一种情况（4）价值、利益、要求的冲突（5）需要、受剥夺、不满足感的产生（6）团体活动过程（7）权威当局认为有备要采取行动加以解决的问题3.1.2政策问题的特征1.政策问题的相互依赖性2.政策问题的主观性3.政策问题的人工性4.政策问题的动态性问题系统问题系统并不是机械的实体，它们是合目的的系统。1.没有两个分子在其所有的或期待的性质和行为方面是相同的。2.每个分子的性质和行为都对作为总体的系统的性质和行为有影响3.每个分子的性质和行为以及它影响作为整体的系统的方式，依赖于系统中至少一个其他分子的性质和行为。4.所有可能的分子次属群体对作为整体的系统有一种非独立的影响。5.对于政策问题的特征的认识，可以使我们警惕这样一些可能的非预期的结果。3.1.3政策问题的种类琼斯对美国政策问题的分类（1）外交（2）国防（3）国内：人力资源（包括保健、教育、福利、职业培训），物理的和自然的资源（包括环境、能源、交通、住房、农业、科学、技术），民权，社会控制（包括加强法制、药物控制、社区支持等），经济控制，政府组织，税收，对州和地方的资金援助，政府开支等邓恩（Dunn）按照问题构造的复杂性分为：结构良好的问题、结构适中的问题、结构不良的问题问题的结构因素结构良好结构适中结构不良决策者一个或n个一个或n个许多备选方案有限有限无限效应（价值）共识共识冲突结果确定或风险不确定未知概率可计算不可计算不可计算3.2问题界定的过程3.2.1问题界定与问题解决邓恩等人指出，政策分析是一个动态的、多层次的过程，在这一过程中，问题界定或问题构造的方法优先于问题的解决方法。问题界定的方法是高阶的方法或元方法，而问题解决的方法是低阶方法，即它是由元方法派生出来的。公共政策议程•一、公共政策议程的概念•美国学者安德森：在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小部分得到了公共决策者的密切关注。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策日程。•北大张国庆教授：政策议程是指将政策问题提上公共部门的议事日程，公共部门正式决定进行讨论和研究，并准备如何制定有效政策加以解决的过程。二、公共政策议程启动•1、政治领袖（职业政治家、民间职业政治家•2、行政、立法与司法部门体制•3、社会团体（利益团体）•4、公众的活动如抗议、信访等•5、危机或特殊事件•6、大众传媒•7、专业研究人员•8、国际机构和组织政策议程的引发机制•内在的引发机制包括：（1）自然灾害；（2）意外的人为事件；（3）科技方面的重大变革；（4）资源分配中的偏执与失衡；（5）生态变迁。•外在的引发机制包括：（1）战争；（2）武器技术的重大发展；（3）国际冲突；（4）世界性联盟的格局发生变化。三、政策议程的层次和阶段分类1：分类二：公众议程——政府议程系统议程制度议程决策议程一般议程寻求政策变革的集团推动问题更靠近决策议程反对政策变革的集团阻碍问题进入决策议程•北京市人大常委会2013年立法工作计划•来源：北京日报发布时间：2013-02-0509:27:00•一﹑审议项目8项•1.北京市实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法（修订）•2.北京市人民代表大会代表建议﹑批评和意见办理条例（修订）•3.北京市实施《中华人民共和国防震减灾法》规定•4.北京市专利保护和促进条例（修订）5.北京市促进中小企业发展条例•6.北京市大气污染防治条例7.北京市人力资源市场条例•8.北京市动物防疫条例•二﹑起草项目3项•1.北京市急救医疗服务条例2.北京市社区卫生服务条例3.北京市出版条例•三﹑立项论证项目8项•1.北京市实施《中华人民共和国老年人权益保障法》办法（修订）•2.北京市统计管理条例（修订）3.北京市全民健身条例（修订）•4.北京市控制吸烟条例5.北京市建设工程质量管理条例•6.北京市基本住房保障条例7.北京市城市轨道交通安全条例•8.北京市实施《中华人民共和国水土保持法》办法（修订）•四、年内编制完成本届常委会五年立法规划•国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见•(一)行政体制改革(二)财税体制改革•(三)金融体制改革(四)投融资体制改革•(五)资源性产品价格改革(六)基本民生保障制度改革•(七)城镇化和统筹城乡相关改革•(六)基本民生保障制度改革•整体推进城乡居民大病保险，整合城乡基本医疗保险管理职能，逐步统一城乡居民基本医疗保险制度•建立健全最低生活保障、就业困难群体就业援助、重特大疾病保障和救助等制度•建立最严格的覆盖生产、流通、消费各环节的食品药品安全监管制度•建立健全最严格的环境保护监管制度和规范科学的生态补偿制度四、议程设置的模式议程提出者决策者智囊团民间民众参与程度低关门模式内参模式上书模式高动员模式借力模式外压模式香港中文大学政治与公共行政系王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》思考题1.什么是政策问题？如何看待政策问题的性质？2.如何对政策问题加以分类？3.问题界定为何重要？如何看待问题界定与问题解决之间的关系？4.问题界定有哪些基本步骤？5.举例说明问题界定的方法。6.根据上述案例以及材料，分析并界定中国城镇的失业问题。第四章目标、指标和标准公共政策学21世纪公共管理系列教材重点问题•澄清目标的重要性与困难•基本的政策目标•澄清和确定目标的途径及方法•政策指标的内涵•经济指标、社会指标和政治指标•确定评估标准的活动及其困难•评估标准的基本类型4.1政策目标4.1.1澄清目标的重要性在多数场合，决策者并不清楚了解所要达到的目标或目的，他们往往以一般的方式如抽象的语言来陈述目标。因此，澄清决策目标便成为政策分析中的一项重要任务。4.1.2基本的政策目标基本经济政策目标的不同归纳：博尔丁（K.E.Bonlding）：经济进步、经济稳定、经济公正、经济自由长谷川启之：资源有效配置、经济增长与稳定、公平的分配、社会资本的扩大、国际经济关系的协调基本经济政策目标1.增长（growth）2.效率（efficiency）帕累托原则（Paretoprinciple）3.稳定（stability）包括充分就业、物价稳定、国际收支平衡4.公平（equality）三种不同的公平标准：贡献标准、需求标准、机会均等标准4.1.3澄清和确定目标的困难1.价值因素阿罗不可能定理：不可能从个人的偏好顺序中推导出社会的偏好顺序，因而实际上不存在每个个人都认可的、统一的社会价值判断2.政治原因3.目标的多重性及冲突4.1.4澄清和确定目标的途径及方法1.价值分析和政治分析价值分析中主要涉及的东西：目标群体价值I.政策及其目标的价值含义、价值的一致性，绝对价值和相对价值II.对明确价值观的可行性限制III.价值组合、价值冲突、价值观的加强和改变以及进一步假定的价值内容最优化途径寻求最优化途径的分析程序：（1）在目标之间确立一个相对价值和交易的系统。（2）确定目标的偏好顺序和优化序列。（3）除最重要的目标外，在最低限度上的目标达成共识的基础上，将其他目标转变为约束或限制。“令人满意”的途径赫伯特·西蒙认为，如果不能调和目标之间的冲突的话，那么另一个为结果放弃找到“最好的”解决方案是确定各种目标的最低约束，若在这些目标上能达成共识的话，那么，将是“足够好的”。4.2政策指标4.2.1政策指标的含义政策指标是衡量政策目标的量及质的尺度，是对政策目标的具体说明。指标是客观的、抑或是主观的？指标是包含价值因素的，因为指标是政策目标的具体化，指标的选择和确定也受价值因素的影响。但是，对于许多指标尤其是描述性指标而言，它反映的是社会事实，是统计学的指标，因而价值因素是不明显的。4.2.2经济指标1.经济增长的指标国民生产国民所得或国民收入国民消费与储蓄人均国民生产总值人均国民收入2.经济稳定的指标（1）维持物价稳定的指标（2）维持对外经济稳定的指标（3）维持经济安定与繁荣的指标（4）充分就业的指标3.分配公平指标洛伦兹曲线O3100%O2O1100%所得分配不平均区域·L所得分配累计百分数户数（或人数）累计百分数洛伦兹曲线和基尼系数上图中，横轴（由左至右）表示全国家庭或个人依所得由低到高分几个等级的累计分数；纵轴表示所得分配累计百分数，在通常情况下，所得分配既不是绝对不平均，也非绝对平均，则洛伦兹曲线是一条O1LO3的曲线。基尼系数=所得分配不平均区域/O1O3对角线下三角区域=O1LO3面积/O1O2O3面积4.2.3社会指标一些典型的社会指标（邓恩）研究领域指标健康和疾病州精神病院的人数公共安全害怕夜间单独行走的人数教育25岁及以上的高中毕业生就业妇女就业比率收入处于贫困线下的人口百分比住房住房条件低于法定标准的家庭数休闲和娱乐制造业职工年均带薪假期人口计划人口数和实际人口数政府和政治公共管理的质量公公价值取向和态度对生活的总的满意度和陌生感社会流动性父辈职业的变迁自然环境空气污染指数科学和技术科学发现4.2.4政治指标政治指标大都是非量化或质的指标，保持国家的独立自主与安全、加强法制、扩大民主、自由、维护国内的安定团结等政治政策目标都是难以量化的，往往只能用质的指标。政治指标量化的努力：i.编制政治量化指标;ii.用民意调查的方法，确定人民对各项政策或项目的满意程度4.2.5综合指标全面小康社会评价指标体系：（1）经济发展子系统，包括人均GDP、出口商品中机械及运输设备的比重、人均可支配收入、居住条件、营养结构和社会信息化程度等指标（2）文化卫生发展子系统，包括每百万人拥有科技人员数、全员劳动生产率、每千人口病床数、每千人口医生数、大学毛入学率、高等教育人口比例增长率、高中教育普及率等（3）社会发展子系统，包括城市化率、收入分配公平度、公众对政府的满意程度、财政供养人数、可持续发展指数、社会保障覆盖率等指标4.3评估标准4.3.1评估标准的概念（1）目标（goals）：一项政策方案远期索要取得东西的正式的和广泛的语言陈述。（2）目的（objectives）：关于目标状态的更集中、更具体的语词陈述，通常由时间向度和一群特殊的当事人。（3）标准（criteria）：关于那些被用来评估备选方案或项目的目标诸方面的明确陈述。（4）尺度（measures）：关于标准的有形的或是量化的操作定义，每个标准都有几个与之相联系的尺度。4.3.3评估标准的基本类型（1）效益：指某一特定方案能否实现所期望的行动结果，即目标。（2）效率（3）充分性（4）公正性（5）回应性（6）适当性思考题1.解释政策目标、政策指标和评估标准概念。2.简述澄清目标政策分析中的地位与作用。3.什么是基本的政策目标？4.澄清和确定目标有哪些途径及方法？5.举例说明经济指标、社会指标和政治指标6.评估标准有哪些基本类型？试举例说明。7.分析上述“西部山乡的教育实验”案例，说明该项目的目标及其成效。