地方落实“十一五”节能目标难点和对策的调查

地方落实“十一五”节能目标难点和对策的调查郁聪白泉周大地（国家发展改革委员会能源研究所，北京100038）摘要：摘要：摘要：摘要：我国在“十一五”规划纲要中提出“十一五”末万元GDP能耗下降20%左右的目标，各省、市、自治区正在积极落实这一目标。山东、江苏、山西省三省既有能源消费大省，也有能源生产大省，可作为沿海能源匮乏省份和内陆能源资源丰富省份的代表。调研表明，三个省已经着手开展能耗指标分解、节能保障机制的建立、能源消费监测等基础性工作，但同时普遍存在着追求高GDP增长速度，缺乏调整结构的有效手段等问题，制约“十一五”节能目标的实现。解析山东、江苏、山西落实节能降耗的举措、经验及其遇到的问题，对全国乃至其它地区开展节能降耗工作具有借鉴意义。本文就一些共性问题进行了归纳和总结，并提出了相关对策建议。关键词：关键词：关键词：关键词：节能降耗，途径和举措，调研Abstract:Abstract:Abstract:Abstract:Chinesegovernmentputforwardedthegoalof“reducingenergyconsumptionperGDP20%”byyear2010,andallprovincesaremobilizedactivelytorealizethistarget.ShandongProvince,JiangsuProvinceandShanxiProvincearetypicalprovincesfromcoastalprovinceandenergyresourcerichprovince.Surveyshowsthreeprovincesaredoingfundamentalworksofreducingenergyintensity,suchasenergyconsumptionindicatordecomposition,establishingguaranteedlongtermmechanism,energyconsumptionmonitoringetc.,duringcurrentperiod.However,moreproblemsandbarriersexist.In-depthanalysisoflocalmeasures,experienceandthebarrierstheyfaceishelpfulforotherprovincestolearn.Commontopicsandactivitiesofrealizingtheenergyintensityreductiongoalaresummarized,andrelativepolicyrecommendationsareputforward.KeyKeyKeyKeywords:words:words:words:reducingenergyintensity,measures,survey2在“十一五”国民经济和社会发展规划纲要提出“十一五”末万元GDP能耗与“十五”末期相比下降20%左右这一约束性指标后，节约能源成为自上世纪八十年代以来再度热门的话题和受到重视的工作。特别是今年上半年，中共中央国务院转发《国家发展和改革委员会关于上半年经济形势和做好下半年经济工作的建议》的通知（中发【2006】14号）、国务院下发了《国务院关于加强节能工作的决定》（国发【2006】28号），要求把“十一五”节能目标分解到地方和部门，提出建立节能目标责任制，并将指标完成情况的评价考核与领导干部业绩考核相关联的要求，明显地给世人一个信号，即中国政府要积极落实资源节约这一基本国策，在转变经济增长方式上下功夫，加大节能降耗工作的力度。今年年初，各地为贯彻中央提出的“十一五”节能目标，纷纷根据本省情况，向国务院认领了实现“十一五”节能目标的任务。从指标分解情况看，除福建、广西、广东、云南、海南、青海、西藏等省、自治区的节能目标低于20％的目标外，其余24个省、自治区、直辖市的节能目标均在20％甚至以上。为了把完成“十一五”节能目标的工作做实，我委资环司、工业司委托我所开展关于实现“十一五”节能目标的途径和措施研究。为了了解各地在落实节能目标上存在的难点，探索解决困难的途径和措施，课题组在2006年6月到9月期间，选择有代表性的省份进行了实地调研和情况跟踪，分赴山西、江苏、山东三省，尝试在总结典型省份经验的基础上，对全国实现“十一五”节能目标的途径和措施，特别是在完成目标时应该避免什么、鼓励什么，提出具有前瞻性的建议，3为政府决策机构在制定保证“十一五”节能目标实现的政策、措施上提供决策参考。一、山东、江苏和山西三省在全国经济发展中占有举足轻重的地位山东省2005年地区生产总值18517亿元，居全国第二位；能源消费总量2.36亿吨标准煤，居全国第一。山西省2005年能源消费量为12312万吨标准煤，占全国的6％左右，居全国第7位；山西经济总量在全国各省排名20左右，但是我国主要煤炭基地之一，煤炭产量约占全国的近三分之一。江苏省是我国东部沿海发达地区之一，地区生产总值约占全国约10％，2005年能源消费量16841万吨标准煤，占全国的7％左右。山东省尽管2005年一次能源生产量为1.4亿吨标准煤，但调入能源量已达1.36亿吨标准煤，能源自给率不断降低，能源供应形势严峻。2005年单位GDP能耗为1.28吨标准煤/亿元，略高于全国平均1.22吨标准煤/亿元的水平，居全国第12位。江苏省内能源资源严重匮乏，所用能源几乎全部从外部调入，对节能的重视程度相对较高。2005年江苏省单位GDP能耗为0.92吨标准煤/亿元，在全国排第5名，低于全国平均1.22吨标准煤/亿元的水平。山西省由于是能源资源输出省，当地煤炭价格低，导致能源浪费严重，高耗能产业比重大。2005年单位GDP能耗2.95吨标准煤/亿元，在全国排第27位。4山东省提出“十一五”万元地区生产总值能耗下降22％，2006年下降4.5%的目标；山西省提出“十一五”期间万元地区生产总值能耗下降25％，2006年下降5.8%的目标，五年目标比国家目标高出5个百分点；江苏省提出“十一五”下降20％，2006年下降4.5%的目标。二、三省围绕完成“十一五”节能目标的工作已全面部署，并取得一定成效节能降耗的工作和成效主要表现在以下几个方面：（一）加强了对节能工作的指导，完善节能组织机构的建设山东省颁布了《山东省人民政府贯彻国发『2006』28号关于进一步加强节能工作决定的实施意见》，山西省制定了《山西省人民政府关于加强节能工作的决定》，提出地方节能工作的重点领域和具体措施，指导地方各级政府开展节能工作。山东省政府成立了节能办公室，组建了专职节能管理机构，充实了人员，强化了职能。山西省着手健全省、地市节能中心的执法和行政职能，培育节能中心在企业能源审计、监察、评估等方面的能力。江苏省将现有省节能技术服务中心升格为省节能监察中心，在人员素质、测试仪器设备等能力建设上给予支持，并利用现有的节能服务公司，以合同能源管理的方式为企业提供节能技术服务。（二）建立节能目标责任制，分解节能指标到市、主要行业和重点用能企业5山东省把全省“十一五”期间的节能指标按年度细化分解，并落实到17个市和年耗能万吨标准煤以上的千户重点企业（其中年耗能在18万吨标准煤以上的企业103户，千户企业耗能总量占全省能耗的66％），省政府与17市政府及千家企业签订了节能目标责任书。省委、省政府下发了《关于建立和完善党政领导班子和领导干部综合考核指标体系的意见》，明确把万元GDP能耗、规模以上工业企业万元增加值能耗等指标纳入市、县两级政府的指标考核体系，强化了地方政府在节能方面的工作责任。山西省按照三条主线同步开展节能指标的分解工作。（1）将节能目标分解到各地级市；（2）按工业、交通、建筑分解到相应主管部门；（3）要求省内年耗能在8万吨标准煤以上的200家重点用能企业（其中属于国家“千家企业节能行动”的年能耗在18万吨标准煤以上的企业有86户，200家企业能源消耗量占全省工业能耗的68％）提出节能降耗目标。江苏省经贸委一方面要求各市根据自身条件承诺节能指标，一方面与省内的重点耗能企业签署万元GDP能耗下降的节能自愿协议。企业根据行业技术特点承诺降耗指标。2006年企业的节能指标大多在4~6％范围内，如某水泥公司承诺6％，某燃气公司承诺2.5%~3%。签订自愿协议的企业要交纳抵押金，在协议期内完成节能指标的企业，政府将返还抵押金，并在产业发展、颁发节能奖励方面给予优先考虑。（三）强化节能机制建设，建立节能保障体系6各省普遍建立了GDP能耗定期公报制度，会同省统计局监测能源消耗数据，分析能耗升降因素，预测能源消耗趋势，公布各市甚至重点企业能源消耗指标完成情况。同时加强了能源统计的培训工作，为科学、权威地开展能耗公报工作夯实基础。山东省率先尝试实施能耗总量控制制度，以2005年各市万元GDP能耗为基数，按照全省“十一五”规划的发展速度和节能目标，确定各市“十一五”及各年度能源消耗增长量，作为总量控制指标，建立GDP增长与能耗总量挂钩的联动调控机制。全省组织实施三个“节能100项”，即在全省推广100项重大节能技术、100项重大节能装备，实施100项重大节能示范工程，推动技术创新，建立节能技术支撑体系。2006年建立了1500万元的节能节水专项资金，用于扶持节能节水技术示范项目的建设及节能奖励。山西省正在组织建立节能监测、能源审计、能源评估体系，已委托山西省节能技术服务中心开展200户重点用能企业的能源审计和监测，市以下各级节能主管部门组织节能监察（监测）中心对重点企业加强节能监察和能源审计，采取公示、通报等形式，督促企业节能降耗。还将通过创建节能示范城市、节能示范工业园区、节能示范企业活动，深入开展节能降耗工作。2006年山西省节能专项资金由200万元增加到400万元，从2007年开始节能专项资金将增加到2000万元。江苏省对能耗在5000吨标准煤以上的用能企业能源消费情况每半年公报1次。一些地级市如南京市每年对100家左右的企业实施节能7监察，每年都编制并发布《南京能源利用状况分析报告》、《南京工业行业能源效率指南》报告，指导企业降低能源消费。（四）节能工作取得一定成效，但离今年节能目标差距甚大山东省今年的节能目标是比上年降低4.5%。从上半年指标完成情况看，万元GDP能耗1.26吨标准煤，比2005年降低了1.5%，离今年节能目标值差距较大。省重点考核的千户企业的48项单位产品能耗和1项单位产值能耗指标，有39项同比下降，9项上升，1项持平。其中：原煤生产综合能耗同比下降2.85%，合成氨综合能耗（大型）同比下降1.35%，水泥综合能耗同比下降2.28%，纸和纸板综合能耗同比下降5.21％；同期发电煤耗、吨钢综合能耗等同比上升0.1％和3.17%。山西省今年节能目标是比上年降低5.6％。2005年省工业增加值占GDP的比重为50.6％，工业能耗占全社会能耗总量的83.8%。今年上半年，全省万元工业增加值能耗6.32吨标准煤，同比下降3.72％。根据今年全年节能目标，规模以上工业上半年应节约能源402万吨标准煤，但实际节能仅238万吨标准煤。三、完成“十一五”节能目标的前景不容乐观如果按照今年上半年的经济走势和节能措施，完成“十一五”节能目标的任务非常艰巨。通过实地调研和情况跟踪，发现制约完成目标的主要问题有以下几个方面：（一）地方追求更高GDP的压力巨大，结构调整的目标难以实现8在“十一五”国民经济和社会发展规划纲要中提出“十一五”期间GDP年均增长7.5％的目标，但在各省、自治区、直辖市的地方规划中，GDP的增长速度都高于全国规划目标，平均GDP的增速在9.9％。调研中也发现，地方层层放大GDP的增速，互相攀比的现象显著，一方面是和相似的省市比，一方面是和以前达到过的速度比。不少市县提出GDP增长率要达到14－16％甚至更高。在这种状态下，什么项目能快速带动GDP的增长，就上什么项目。造成不论沿海还是内地、不论大型城市还