第8章-非营利组织与社会公共服务的提供

第8章非营利组织与社会公共服务的提供英国是新公共管理运动的发源地，改革的内容广泛而全面，改革的重大举措包括雷纳评审、下一步行动、公民宪章、竞争求质量运动和合作政府运动等。新公共管理运动开始以来，社会公共服务的提供不再由政府独揽，而是逐步市场化和合同化，非营利组织逐渐成为社会公共服务提供的主要力量。通过非营利组织的参与，提高了社会公共服务提供的质量和效率，扩大了公众享有公共服务的选择性，降低了社会公共服务提供的费用，创新了社会公共服务提供的模式，取得了较好的效果。8.1历史上非营利组织在社会公共服务中的作用社会公共服务是指在社会发展领域中的公共服务，主要指以满足公众基本需求为主要目的、以公益性为主要特征、以公共资源为主要支撑、以公共管理为主要手段的公共服务，主要包括教育、医疗卫生、文化体育、社会福利和社会救助等内容。英国是一个慈善传统悠久的国度，长期以来，非营利组织都是社会公共服务的重要支柱。早在12、13世纪，英国就出现了500多家民间慈善机构。1601年，英国颁布了世界上第一部慈善法，该法不仅划定了慈善机构的范围，强调了这类机构所具有的公益性、慈善性和民间性等特点，而且提出了政府鼓励和支持民间慈善事业的法律框架，制定了进行各种形式社会募捐以筹措公益资源的法律依据。该法对于英国非营利组织的发展起到了重要的作用。18世纪以后，伴随英国工业化的进程，社会分化不断加剧，1834年英国颁布了新济贫法，为救济那些没有钱的人或家庭提供了制度化的体系，也促进了非营利组织的发展和作用的发挥。英国最有历史名望的一些慈善组织都是在这段时期成立的，如：Barnado’s、NationalSocietyforthePreventionofCrueltytoChildren（国家防止虐童社团）、theSalvationArmy（救世军）等。据说当时伦敦一地的慈善经费就超过许多欧洲国家的政府收入。19世纪后半期也被认为是英国非营利组织发展史上的鼎盛时期。近半个世纪，英国的政府公共部门、私人企业部门和非营利组织的地位、关系一直在不断发展变化。二战以后，随着福利国家政策的推行，通过推行“国有化”，将原来由许多非营利机构提供的社会公益服务接管成为政府公共服务，非营利组织的功能被弱化。20世纪70年代上台的保守党撒切尔政府，针对政府公共部门低效率和机构臃肿等问题，又开始大力推行“私有化”政策，非营利组织重又得到很大发展。1997年工党重新上台，布莱尔政府推行公共部门“现代化”改革，重新定位政府公共部门、私人企业部门和非营利组织的关系，在改革中推行“政府与志愿及社区组织关系协定”（COMPACT）。这一措施极大地激励和促进了英国非营利组织的发展，加强了政府与非营利组织的合作。英国非营利组织28.2英国的新公共管理运动与完善公共服务英国是新公共管理运动的发源地之一，被公认为20世纪70年代发达国家行政改革的先驱。在行政改革过程中，出台了一系列改革和完善社会服务的政策和措施。正是这些政策和措施的实施，拓展了非营利组织提供社会服务的空间。这些措施主要包括民营化运动、公民宪章运动、竞争求质量运动、合作政府等。8.2.1民营化运动英国是二战后最早推行全面社会保障制度的国家。长期的福利国家政策，使政府负担越来越重，国内生产停滞、经济衰退、国际竞争力下降、失业率居高不下，被讥笑为“欧洲病夫”。同时，“从摇篮到坟墓”的完善的保障措施，也使许多人不愿劳动、不思进取，宁愿躺在福利的“温床”上享受各种补贴。20世纪70年代末开始，撒切尔政府认为，国有单位亏损严重，机制僵化，是国家的一大包袱，因此有必要大规模或彻底地重组公共部门。其主要措施是根据问题导向，制定解决的方案，凡是不应由政府实施的，取消或进行私有化；凡是不应由政府直接提供的，将运作权承包给民营部门，同时保持形式上的控制和责任；即使是当前无法进行民营化，也要权力下放，要么授权于执行部门，要么授权给地方政府，同时，这些机构承接这些职能也应受到竞争原则的制约。8.2.2公民宪章（TheCitizen’sCharter）运动20世纪90年代，为了完善公共服务的质量，继续推进改革，梅杰政府上台就发动了公民宪章运动，鼓励公共组织和公共机构制定、公布并实行一套明确的服务标准，这些服务标准总称为《公民宪章》，被认为是完善公共服务运动的标志性的规范文件。《公民宪章》具体包括六个原则：a.制定绩效标准，以此为依据对实际业绩进行评估；b.提供清晰明了的服务信息，包括实际绩效目标；c.对接受服务的用户进行咨询；d.礼貌待客，乐于助人；e.随时准备改正错误，包括作出经济补偿；f.保证物有所值。1《公民宪章》使社会服务标准化、公开化，使服务变得更规范、更可测量、更透明，这为非营利组织参与社会服务的提供奠定了基础。8.2.3竞争求质量运动在公民宪章运动开始不久，1991年梅杰政府又发布了《为质量而竞争》的政府白皮书。白皮书确定了三个目标：一是使政府机构把精力集中在核心事务；二是在服务提供领域引入更多的竞争和选择；三是改善服务标准。其核心是引入竞争机制。与早期的改革相比，竞争求质量运动提出了“市场检验”的方法。所谓“市场检验”，是对内部和外部服务承担者按照市场规则进行比较，只要有可能，提供某一服务的政府部门就要与政府外的供应商进行竞争性投标。无论最后结果是外部承担还是继续由内部承担，通过市场检验可以保证服务以最佳方式提供。据统计，开展市场检验后，政府因此平均节约了约7％的成本。1英国文化协会：《法治与管理》2003~2004系列第1期，第20页。第8章非营利组织与社会公共服务的提供38.2.4合作政府1997年布莱尔工党政府上台，他在肯定以往改革成果的同时，针对改革存在的过分强调竞争、忽视社会责任等问题，提出了合作政府的理念。在1999年出版的《现代化政府》白皮书中，提出了打造一个更加注重结果导向、顾客导向、合作并有效的信息时代政府。在政府和非营利组织的关系上，颁布了《政府与志愿及社区组织关系协定》（COMPACT），将非营利组织与政府的关系以国家政策的形式加以确立，明确了双方共同的价值、原则、承诺，并制定了合作方针。COMPACT奠定了政府和非营利组织合作的基础。8.3公共服务的供给模式公共服务民营化已经成为各个国家行政改革的普遍模式，它强调将过去由政府直接提供的公共服务通过各种方式由私营部门（营利）和非营利组织来完成或两者合作承担，政府回归“掌舵”的角色而不是“划桨”的角色。在英国，为了推进公共服务民营化，以提高服务的质量和效果，增加服务对象和服务内容的选择性，在一些领域甚至通过立法来推动服务提供的变革。如1990年的《国民健康服务和社区照顾法案》（延至1993年3月生效）把市场机制引入国民健康服务中，提出了服务购买者和服务提供者的区分，签订合同成为对健康事务进行综合管理的首要机制。对于服务转包的政策提出要“从社区照顾的供给导向政策向需求导向政策转变；从政府机构性的服务向社区性服务转变；从政府全包型向综合经济型的多方照顾转变”。并将服务的转包程序界定为“由承包者陈述任务、签署协议（合同）、评估服务人口的需求、服务地点的选择、服务的规格质量效益的检查、协议的终止日期和服务的反馈方式”等。法案鼓励私营部门和非营利组织参与服务的提供。为了保证这个要求的落实，要求必须把85％的新拨资金用于购买非营利组织或私营部门的服务，而不能用于由政府直接提供的服务，这意味着政府必须和私营部门和非营利组织进行交易。根据服务项目和竞争程度的不同，公共服务主要有以下供给模式。8.3.1直接外包在一些服务项目中，主要是内部项目，通常会将从前由内部单位负责的服务在未经招标的情况下就外包给外部机构。内部单位会被移交（至少部分移交）给新的雇主，而中层管理人员保持不变。这种做法的影响是消除内部系统所出现的一些僵化，如果员工希望被移交给新的雇主，那么他们就要在新雇主面前表现其能力。8.3.2内部交易建立市场的最基本方式是在组织内部建立供应商—消费者关系。在20世纪80年代，这一观点在一些私营部门非常流行，因为这可以帮助一些不能直接接触到消费者的人了解他们的工作内容以及为谁而工作。随着价值链的确定，生产过程中的每一部分都要增加产品或者服务的价值，而价值链上的每一环节都可以被描述成市场关系。只有充分体会到供应商和消费者之间的关系，才能提供良好的服务或者体现物有所值。通过签署的合同，这一观点也被用到了公共部门，合同规定了所提供的服务的数量和质量。在地方政府中，这也被称为“服英国非营利组织4务等级协议”。内部市场要求进行成本评估。以前，公共部门的管理者并不清楚服务的具体成本，他们可能知道一个部门或者单位所花费的资金数量，但对具体某一服务的成本却并不十分清楚。内部交易要求人们进行这种计算。即使没有竞争，了解成本也能使人们力求通过更低的成本获得相同的价值。8.3.3通过价格检验和制定标准进行内部交易这种方式的一个变化就是签订内部合同，然后检查提供服务的成本，并假设如果服务是由其他机构所提供的，情况会是如何，然后将两种情况进行对比。虽然可能没有正式的竞争，但这种对比也是很有意义的。和外部机构进行价格检验能够导致很多的改变。例如，如果要将人事部门的招聘小组和聘请招聘机构的成本进行比较，那么就需要比较内部招募一个员工的成本以及招聘机构为此提出的报价。然后，需要将用人部门的成本统计在整个活动中，同时体现使用内部人事部门和外部机构之间的成本差异。下一步是将内部成本和外部价格进行比较。在这项工作开始之前，通常需要讨论成本的分配情况。例如，一个中央政府培训部门将其成本和将培训业务外包进行对比。该部门的一项重要成本是为租用伦敦中心地区办公室所支付的昂贵租金，因为在房地产快速发展时期已经签署了租赁协议。由于不能腾出这所房子，也不能就租金进行讨价还价，所以该部门处于不利的竞争地位。同样地，人们经常反对为中央部门追加资金。由于在越来越多的服务项目中采用了内部市场制度，这些成本变得越来越显而易见，资金花费所换来的内容也越来越明显。因此，人们通常会对成本置疑：率先进行对比的人们会怀疑他们从他人之处得到的服务的成本和价值，而这些服务供应机构也会相应向它们的内部供应商提出同样的问题。和外部供应机构进行质量对比也能起到一定的作用。有些时候，服务的内部消费者坚信外部供应机构能提供更好的质量，因此对其进行验证是非常值得的。8.3.4在选择供应者方面的有限自由在公共服务提供者和消费者的关系中，消费者有权在一定限度内选择其他供应商。例如，一个组织内部可能有打印部门，但需要进行打印的人们可以在一定的打印预算内货比三家。在社区护理领域，人们可以在既定预算内选择护理机构。一旦进行价格对比，人们开始进行真正的竞争，它们会面临更大的压力。由于面对着丢掉工作的风险，各个机构的负责人必须认真将其成本和竞争价格进行对比。将预算转移到交易中的消费者一方改变了权力关系。以财务部门为例，如果将资金分配给会计，生产线经理没有权力，那么会计将处于非常有利的位置。这种位置在私营部门是难以想象的：这名会计来到公司，宣布自己被任命为会计，明确自己的工作内容以及向消费者的收费水平。消费者—服务提供者关系一旦确立，而且消费者控制会计工作预算，那么这种关系就会发生改变。这种改变的幅度很大，服务提供者甚至可能开始向消费者推销自己。这种情况在教育服务领域就真实地发生了。支持服务预算移交之后，教育部门官员制作了漂亮的手册，并到学校里进行推销。一些学校惊奇地发现从前傲慢的管理者现在将自己变成了卑微的推销员。提供服务的方式也根据消费者的需要发生了改变。例如，当消费者需要的时候，支持人员更加可能出现在现场，而不是待在总部的办公楼里。第8章非营利组织与社会公共服务的提供58.3.5全面服务的竞争更加彻底的一步是将全部服务项目都用于招标。消费者—服务提供者关系一旦确立，消费者就开始以招标的方式寻找服务提供者。他们之所以可能这样做，是因为他们被告知应该这样做（如果是地方政府，那么就是根据法律规定；如果是中央政府，则是根据部门法令），或者是因为他们认为这样做能够降低成本。如果全部服务