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社会稳定风险评估及维稳法律分析讲座马健律师前言当下中国社会正处于“矛盾凸显期”，如何实现经济又好又快发展和社会的全面发展，是各级政府面临的重要挑战。特别是近年来，维稳的经济成本和政治成本同时急速攀升。2011年伊始，中央政府发文要求各地全面推进社会稳定风险评估机制，对涉及群众切身利益的重大工程项目和重大政策，在决策前进行经济效益和社会稳定风险“双评估”，防止因决策不当引发社会矛盾。通过社会稳定风险评估机制，意在寻求能够让老百姓易于接受的发展性政策方案，实现稳定与发展的互促共生，推动政府与公民的互动，实现经济社会的有序良性发展。马健律师事务所简介马健律师事务所于二OOO年由著名律师马健和一批知名的律师、学者创立。通过团队的长期执著追求，马健律师事务所在法律业务、社会活动等诸多领域皆有卓越表现，获得业内和社会广泛赞誉，曾获得“南京市文明律师事务所”等称号。马健律师事务所通过建立高效的人才储备和激励机制，吸引了包括留美法学博士、法学硕士等学位在内的专职律师、实习律师及律师助理30余名，均毕业于享誉国内外的一流大学，具备丰富的诉讼及非诉讼业务经验。马健律师事务所重视团队业务结构的综合化和律师分工专门化的结合，并以团队化管理为保障，能够有效应对客户面临的各种错综复杂的法律事务，为客户提供全面及专项法律服务。马健律师事务所长期致力于研究国内外客户所涉及的公司管理、投资、金融、贸易等领域的有关法律问题，通过参与国内外学术论坛等途径积极与国内外同仁进行学术交流，是南京市最早与美国的律师事务所签订合作协议的国内律师事务所之一。马健律师事务所现与美国、加拿大、香港、中国台湾及国内外多家知名律师事务所及会计师事务所等中介服务机构保持着良好的信任与合作关系。马健律师事务所一贯重视与各级政府之间的合作关系，并被有关政府部门聘请为常年法律顾问，多次为政府部门提供全面法律服务。马健律师事务所长期在中国中央电视台、江苏电视台、南京电视台、南京人民广播电台担任特约嘉宾主持人或随行律师，主持并参与有关法制节目。“高效、专业、严谨、求实“是马健律师事务所一直推崇和坚持的执业理念。我们将秉承这一宗旨，追求卓越，力求完美，依法切实维护海内外客户的最大合法权益，实现自身价值与客户权益的完全融合。马健简介马健律师，南京大学法律硕士，高级律师，南京仲裁委仲裁员，中国民主建国会会员，南京市政协委员，中国国际贸易促进委员会江苏调解中心调解员，江苏省律师协会民商事委员会副主任，南京市律师协会常务理事，南京市工商业联合会常委。马健律师1995年执业，2000年发起创办江苏马健律师事务所。2001年11月至今马健律师多次被南京市司法局评为“优秀律师”，2007年被评为“江苏省十大杰出青年律师”，还曾作为青年代表受到李源潮等领导同志的亲切接见，马健律师现长期在江苏电视台等媒体义务主持普法节目并积极参加各项公益活动。马健律师擅长办理公司法律事务、企业风险管理、企业并购、改制重组及上市业务等诉讼与非诉讼业务。2009年马健律师作为首个介入社会稳定风险评估领域的律师，成功地促成了南京某国有企业的改制进程，并因此被中央《法制日报》头版报道。马健律师还先后接受委托，为多个大型国有集团企业的改制及重大项目制作社会稳定风险评估报告，均取得了较好的社会效果。社会稳定风险评估过程中目前面临的困难1、项目如何收费为了保证社会稳定风险评估的准确性、全面性、可靠性，风险评估组织必须深入调查相关事实、聘请专业顾问对相关专业问题作出鉴定结论、协调相关部门落实建议的维稳措施等，这将花费大量的人力物力，而且因各个项目的差异，花费情况也迥然不同。特别是社会对风险评估的重要性认识并不充分，对付出较大代价承担评估成本不能接受。因此稳定风险评估目前面临收费窘境，也造成网络上竟然存在风险评估写手，完全不用调查研究就套用模板制作完成评估报告，背离了风险评估的基本要求及目的。2、如何委托评估机构根据投资项目的特点，社会稳定风险评估需要经济学、工程技术、法学、社会学、行政管理学等多方面的专业知识和专业技能，更需要多方面的专业人才协同配合，工作难度非常大，因此需要专业机构来组织实施。但是目前国家及各地方政府并没有规定评估机构的准入条件，也因此无法有目的地培养风险评估人才。3、评估机构如何确保独立性根据目前社会稳定风险评估管理体系，委托评估的单位往往是直接利益主体，甚至由项目实施单位自行评估，因此受托单位很难独立作出评估结论。因为一旦作出不利于项目推进的结论，很可能会被委托人修改或者摒弃。4、评估机构如何承担责任由于重大项目立项、建设、运营等处于一个长期的延续过程，各种风险因素处于动态变化之中，而且往往因为一个微小因素的扩大化而威胁社会稳定。社会稳定风险评估报告作出后，并不能对变化的情况、应对措施落实情况等负责。另外，根据目前已经发生的重大项目社会稳定问题的案件，损失都非常惨重，而作为中介组织的评估机构并不可能有太大的实力来承担。5、如何保密重大项目的实施必然会影响方方面面的利益，因此项目信息的保密也非常重要。但是社会稳定风险评估需要广泛收集各个利益相关者意见（包括维稳措施等），因此在项目立项前展开风险评估将存在泄密问题。6、项目单位和民众诉求无法达成一致如何处理。项目单位一般希望用较低的成本解决问题，而群众的需求往往难以满足。双方之间很难达成一致，所以稳评工作往往会加大项目推进的时间和难度。社会稳定风险评估作用一、增强了维稳工作的前瞻性。通过社会稳定风险评估机制，减少了决策和项目的盲目性、局限性和片面性，实现了社会矛盾化解由事后处置向事前预防、由“救火”式被动调处向“防火”式主动化解、由治标向治本的转变，增强了维稳工作前瞻性。案例：2005年吉林建龙集团曾经入股吉林通钢集团，在其控制期间，建龙集团裁撤数十个单位，内退7000多职工，导致通钢人对建龙集团产生怨恨。2009年3月，建龙集团决定退出通钢集团。2009年7月22日吉林省国资委作出建龙集团再次控股通钢集团的决定，并要求通钢集团7月24日开始全面执行。在7月22日当天，省国资委给通钢集团领导开会，让几位高层在建龙集团重组方案上签字，通钢集团高层拒绝签字，当场辞职。2009年7月24日，当建龙集团方委派总经理陈国君前往通钢集团办理交接手续时，通钢数千名员工集会反对，在武警维持秩序的情况下打死陈国君，最后吉林省政府宣布建龙集团不再参与重组通钢集团。通钢集团多数员工几乎是一夜间才得知建龙集团控股消息。7月22日吉林省国资委作出决定，仅仅3天后就要求就要通钢集团上下全面执行，期间没有经过工会，甚至没有召开过职工代表大会，更没有进行过社会稳定风险评估。因此对群众的对立情绪没有及时发现，在通钢集团领导拒绝配合的情况下，也没有采取应对措施。这是导致悲剧发生的重要原因。二、增强了维稳工作的有效性。通过社会稳定风险评估，对风险程度较高的项目或决策暂缓执行，对存在一定风险的建立健全维稳处置工作预案等，必然有效地预防了重大不稳定事件的发生，增强了维稳工作的时效性。案例：7月28日上午，江苏省南通市启东上千市民冲进市政府，抗议日资造纸厂排污计划。根据媒体报道，参与游行人数超过5000人，且出现暴力行为，有市民打砸政府办公室，并推翻警车。启东事件的导火索，是南通市“达标尾水排海工程”。该工程主要是为解决日企王子制纸集团（南通）有限公司的废水排放问题而设立的，计划通过一个上百公里的超长管道，将处理达标后的工业废水排入启东市（南通市下辖的县级市）境内的黄海大湾泓水域，其初步设计规模为日排放废水量15万吨。“达标尾水排海工程”项目计划公布后，在启东市引发了争议。当地居民担心污水排放后会破坏环境，抗议情绪日趋强烈。早在6月上旬，相关抗议活动就已酝酿。在6月9日的抗议未果后，启东民众又决定在7月28日发起一场规模更大的抗议活动。这一事件需要反思的是，为什么引入环评、听证会等程序之后，该工程却仍旧引发民间更多反弹。我认为当地政府在项目开始前没有进行社会稳定风险分析，维稳工作缺少前瞻性是其主要原因。三、增强了维稳工作的针对性。通过社会稳定风险评估过程，能够有效地对对拟执行项目或决策进行宣传引导，增强群众认知度和认同感，并进一步完善工作举措，制定详细的工作方案，更好地组织实施。尤其是针对苗头性问题，及时采取有效措施消除其影响，促进重点建设项目顺利推进，实现了经济社会平稳较快发展。四、增强了维稳工作的科学性。群体性上访和群体性事件背后反映的大多是因利益诉求引起的人民内部矛盾，社会稳定风险也大多来源于对群众合法权益的侵犯。因此政府在环境保护、征地补偿、拆迁安置、社会保障等重大事项决策上，应该广泛征集民意、集中民智、凝聚民心，不断更新工作方案，推进了决策的科学化，切实维护了群众利益，从根本上预防和减少社会矛盾。案例：2010年3月，南京市因地铁3号线的建设而移植梧桐树，梧桐树作为南京市的城市形象之一，并具有特殊的历史意义。因此移植一事引起了社会的强烈反响，南京市民自发组织游行，展开了绿丝带行动，呼吁保护梧桐树。甚至台湾立委邱毅也公开发表声明。梧桐树严重影响了南京市城市形象，甚至形成社会稳定事件。南京市领导在了解事件影响后，决定停止梧桐树的移植。为了避免类似事件发生，南京市出台了《南京市城市建设工程树木移植、保护咨询评估规定》，通过制度化，以减少树木移植问题对社会稳定的影响。社会稳定风险评估的特点1、社会影响大，经济成本高在目前的各地政绩观影响下，重大项目的推进是很多地方政府工作的重中之重，而且为了项目的推进，项目实施单位在前期也将支出巨额费用。如果因稳定风险评估原因而被阻止，将产生非常大的社会影响。但如果因风险评估不客观公正或者不全面造成了社会维稳事件，同样会产生严重损失。2、涉及的法律关系复杂，政策性强重大项目在立项、建设、运营等过程中，涉及土地征收、拆迁、环境污染、员工安置、施工安全、民工工资等一系列法律问题，都可能成为社会稳定的风险因素。3、民意诉求强烈和复杂当前社会处于变型期，人民群众的利益观千差万别，而且随着民主意识的觉醒，维护自身权益的愿望更加强烈。另外，随着社会的复杂化，项目推进过程中涉及的利益主体也纷繁复杂起来。在已经披露的重大社会稳定事件中，很多的参与者按照正常分析都不应成为利益的相关者。但是这些群体往往主动加入了影响社会稳定的事件中。因此社会风险评估对风险因素的评估需要更加全面，具有前瞻性。做好社会稳定风险评估的方法1、坚持决策要科学、项目要推进、群众利益要维护的基本原则。社会稳定风险评估的出发点应该是促进项目的推进，但是通过评估过程更好地使决策更加科学，群众的利益得到更好的维护。2、社会稳定风险评估的核心应该是群众利益。根据各类社会稳定风险评估的政策依据及四川省遂宁市最早探索社会稳定风险评估机制的背景，均是为了“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”，因此群众利益的保护应该是社会稳定风险评估的核心。案例：在南京某大商场的拆除过程中，很多经营户都具有强烈的抵制情绪。在社会风险评估过程中，评估人员深入了解商场的特点，商场的旺季为中秋、国庆、元旦及春节，建议政府将封闭商场时间由8月份变更为10月中旬，并不收取任何费用。这样既保障了两个旺季的利润，又避免延迟关闭使得经营户为了元旦和春节而囤积货物造成损失。政策的变化及公示，大大降低了经营户的抵制情绪，使经营户能够感受到政府的关心和体贴。3、舆论的正面引导随着我国舆论媒体独立性、客观性的增强，对人民群众的影响力越来越大。因此舆论的倾向性报道对项目的推进将具有重大影响。例如，南京市很多媒体总以民生为由对拆违进行批判性报道，造成违建在南京愈演愈烈。其中具有代表性的是南京下关区一处违建，强拆几年都未完成，阻止南京地铁3号线的进程2年多。后来南京市电视台新闻频道制作了三个月的拆违专题节目，深入报道了各处违章建筑的历史及对公共秩序的侵害现状，肯定了南京城管对拆违的努力和奉献。这一方式不但大大促进了南京拆违的顺利进行，而且使一般群众不再对违章行为持有理直气壮的心态，减少了对抗气