行政处罚案件中行政相对人主体性质的认定问题

行政处罚案件中行政相对人主体性质的认定问题•对于行政执法而言，不论是简易程序行政处罚还是一般程序行政处罚，对于行政相对人主体性质的认定都将直接影响到整个行政案件的处理是否正确、是否合法。如果对行政相对人主体性质认定错误，就极有可能会导致执法违法的情况发生，乃至行政败诉情况的出现。因此，行政相对人主体性质的正确认定对于行政执法具有重要的现实意义和法律意义，同时也是保证行政执法公平性、公正性、合理性的前提条件。•依据《行政处罚法》第三条的规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。据此可以将行政相对人主体性质分为三类：1、公民；2、法人；3、其他组织。公民（自然人）的认定•依据《民法通则》关于公民（自然人）行为能力的规定，对公民（自然人）身份的认定，一般应以身份证为准。但是，《行政处罚法》第25条规定了公民（自然人）免予处罚和从轻处罚的条件，即不满14周岁的人有违法行为的，不予处罚，责令监护人加以管教；已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或减轻行政处罚。执法人员在执法实践中应注意确定当事人承担行政责任的程度。法人的认定•《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”包括企业法人、机关事业单位法人和社会团体法人。•执法实践中，①认定行政机关、事业单位、社会团体以《法人登记证》（法人登记文件）为依据；②企业法人应根据企业法人登记管理制度，以当事人的《企业法人营业执照》上登记的内容为依据。其他组织的认定•依据最高人民法院《民诉意见》第40条的规定,其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：•（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；•（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；•（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；•（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；•（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；•（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；•（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；•（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；•（9）符合本条规定条件的其他组织。几类特殊情形的违法主体认定•特殊形式的公民认定•个体工商户的认定。依照最高人民法院《民诉意见》第46条规定，对未起字号的当事人在处罚时以其营业执照上的业主为主体；对起字号的当事人处罚时以业主为主体，同时注明字号，而不能以字号为当事人。个人合伙的认定•依照最高人民法院《民诉意见》第47条规定，在行政执法实践中，不应以个人合伙的字号名称作为行政相对人，应该以共同合伙人作为共同行政相对人，有2个列2个，有3个列3个，合伙人共同承担法律责任。如果有依法核准登记的字号的，在法律文书中注明登记的字号（如：系××县××美容店合伙人）。个人独资企业的认定•个人独资企业的认定•个人独资企业是依据《个人独资企业法》在中国境内设立的，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。因此,执法实践中，应以营业执照上的企业名称为被处罚主体，同时注明负责人，而不应该以投资人或负责人的公民姓名作为当事人。合伙企业的认定•根据《民诉意见》第40条的规定，合伙企业是经依法登记并领取营业执照的营利性组织，在诉讼中享有诉讼当事人地位，并不以全体合伙人为诉讼当事人。合伙企业应作为其他组织看待，以合伙企业的核准登记的字号为当事人。同时，在行政执法实践中，要特别注意与个人合伙的区分，关键在于是否领取合伙企业营业执照。分支机构的认定•法人“依法设立”且“领取营业执照”的分支机构。符合《民诉意见》第40条规定的“依法设立”且“领取营业执照”这两个条件的分支机构，属于“其他组织”的范畴，在行政处罚中，以《营业执照》上登记的字号为当事人为妥。•法人非依法设立或者依法设立，但没有领取营业执照的分支机构。根据《民诉意见》第41条规定,在这种情况下,以设立该分支机构的法人为当事人。•注意：对分支机构已申请工商名称预先核准，并领取其他相关许可证件，但未领取工商营业执照的，处罚时也应以设立该分支机构的法人为当事人，不能以其他许可证件的字号作为当事人，也不能以工商部门的预先核准名称作为当事人。•企业分立、合并后的认定。•《民诉意见》第50条及第51条的规定，①实施违法行为的企业合并的，以合并后的企业作为当事人；②实施违法行为的企业分立的，以分立后的企业作为共同当事人。•企业撤销或者注销后的认定。•1、企业实施违法行为后因破产等原因撤销的，应当将清算组织作为当事人；没有清算组织的，以作出撤销决定的机构为当事人。•2、企业实施违法行为后注销的，应当将清算组织作为当事人；没有清算组织的，以负有清算责任的主体为当事人。•3、企业在实施违法行为后还未完成撤销或者注销以前，可以将企业作为被处罚主体进行立案。个体工商户•个体工商户是指以个人财产或者家庭财产作为经营资本，依法经核准登记，并在法定的范围内从事非农业经营活动的个体经营者。从此定义上可以看出个体工商户是以其个人或家庭作为经营主体的，在进行行政处罚时应当以公民或个人进行定性处罚。•《中华人民共和国民法通则》第二章是对于公民和自然人的相关法律规定，其中第四节就是个体工商户和农村承包经营户。既然个体工商户在《民法通则》中被放在了公民和自然人这一章中进行规范和调整，那么可以肯定在民事法律中个体工商户是一个公民性质。对于行政法律来说并没有哪一个法律法规规定过个体工商户是单位还是个人，因此依据法理学基本原理，我们就应当依据其他法律来进行解释，或者依据有权解释机关的解释进行认定。《民法通则》作为全国人大制定的法律其和《行政处罚法》处于同一位阶法律，因此《民法通则》的规定当然适用于行政执法。依据《民法通则》的规定，我们应当认定个体工商户的主体性质是公民或个人。•个体工商户的登记主管机关是工商行政管理机关，因此工商行政管理机关作为登记主管机关对其在行政处罚中的主体性质认定是法理学上的有权解释机关。那么工商行政机关对个体工商户在行政处罚中的主体性质是如何认定的呢？中华人民共和国国家工商总局在工商个字[2001]第177号文的答复中做出了明确规定：对个体工商户当场实施行政处罚，应当按照《中华人民共和国民法通则》第二章第四节的规定，按公民对待。由此可以看出，个体工商户在国家工商总局中是被认定为公民性质的，也就是说个体工商户在行政处罚中应当定性为公民或个人性质。•《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第四十一条中规定：“起字号的个体工商户在民事诉讼中，应当以营业执照登记的户主（业主）为诉讼当事人，在诉讼文书中注明系某字号的户主”•卫生许可证与个体工商户营业执照对被处罚责任主体资质认定究竟是依据工商营业执照还是依据卫生许可证，这是卫生行政处罚中一个需要及时厘清的问题。根据我国相关法律法规的规定，营业执照既是确立市场经营主体法律地位的证明材料，也是允许经营主体从事生产经营活动的法律凭据，是一份兼具证明市场主体身份和确立经营主体资质的法律文书。而卫生许可证是卫生行政机关根据相对人的申请，允许相对人从事某种行为，确认某种权利，授予某种能力的凭证，其只是对相对人具有从事某种经营活动能力和资格的确认，并非是对其市场主体地位和法律责任主体资质的确认。因此，卫生行政监管中法律责任主体的认定不在于是否取得卫生许可证，而在于其是否取得工商营业执照，营业执照既是工商资格证明，又是民事主体身份证明.故而并在工商营业执照上予以记载，则对其进行行政处罚时应在相关处罚文书中注明系某字号的户主。因此，卫生监督执法人员在案件调查时不能仅凭当事人口述认定经营者，也应注意不能将未经工商登记的店名或自创招牌认作“字号”个体工商户作为卫生行政处罚法律责任主体的调查和表述要点•根据前述民事、行政法律规范和解释的规定，个体工商户在卫生行政处罚时应被视为公民（自然人），那么处罚时应以营业执照上登记的户主（业主）为被处罚人；如果该个体工商户依法起了字号名应当通过现场监督检查和调查询问细致了解法律责任主体相关资质情况，并通过收集与之相关的书面证明材料予以固定和佐证，对具有个体工商户营业执照并从事相关违法活动的，以其个体工商户营业执照上登记的户主（业主）为卫生行政处罚法律责任主体，并在制作相关文书时将该户主（业主）以及其经营时使用的字号名称等内容记载其中。此外，基于个体工商户的公民（自然人）属性，在案件调查时还应查询户主（业主）的身份证或其他能够有效证明身份信息的法定证件，确认并固定其身份信息和资料，使处罚案件法律责任主体调查更具精确性，案后执行更具针对性，后续卫生监管更具有效性。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（2014年12月18日〔2015〕5号•第五十二条民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：•（一）依法登记领取营业执照的个人独资企业；•（二）依法登记领取营业执照的合伙企业；•（三）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；•（四）依法成立的社会团体的分支机构、代表机构；•（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；•（六）依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构；•（七）经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；•（八）其他符合本条规定条件的组织。•第五十九条在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。•营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同诉讼人。•第六十条在诉讼中，未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号。全体合伙人可以推选代表人；被推选的代表人，应由全体合伙人出具推选书。如何认定无照经营违法主体•无照经营违法主体的认定不同于一个简单的自然人行为，问题大都在无照经营者是一个非法的组织或者说是一个群体，这个群体又有一个牌子，一个名称。我们某些执法人员就把这个非法组织的名称作为了违法当事人予以认定，这就造成了违法主体认定错误。•那么，无照经营违法主体到底如何认定，按照行政执法的规定，是行为人的原则。按照这一原则，就是谁设立了实施无照经营的非法组织，谁就是违法当事人。•擅自设立分支机构的，以设立分支机构的企业法人为违法当事人•事业单位未经核准登记的无照经营行为以事业单位为违法主体予以认定•其他组织的无照经营行为以其他组织为违法当事人予以认定•个人或合伙以公司名义从事无照经营活动的，以直接责任人为当事人予以认定•擅自设立分支机构的，以设立分支机构的企业法人为违法当事人。企业法人和其他组织的无照经营行为大都体现在住所地外擅自设立分支机构等行为。根据《高法意见》第41条规定：“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人”。因此，对法人非法设立组织从事违法活动其违法主体应认定为该法人单位.•事业单位未经核准登记的无照经营行为以事业单位为违法主体予以认定。事业单位依法举办营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司，企业等经营组织的法律法规进行登记管理。如果事业单位从事营利性经营，未按企业进行企业法人或营业登记，应将事业单位作为违法当事人，按无照经营处理。对事业单位主体资格的认定，以《事业单位法人证书》为准。•其他组织的无照经营行为以其他组织为违法当事人予以认定。关于其他组织的界定，依据《高法意见》第40条规定：“其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。包括领取营业执照的私营独资企业、合伙组织，合伙型联营企业，法人分支机构、乡镇、街道、村办企业；领取社团登记证的社团；银行、保险公