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关于经济开发区体制机制创新的思考[内容摘要]：本文以创新问题的重要思想为指导，以行政学相关理论为依托，面对开发区行政管理体制创新的实践，在理论与实践相结合的基础上，运用比较研究的方法等，对经济开发区的现状与存在的问题及体制机制创新作了初步的研究和论述：认为开发区的行政管理体制从一开始就有别于一般行政区域而有着显著的特点和优势，经济开发区的体制机制改革和创新是推动经济规范、理性发展的动力。[关键词]：经济开发区、体制机制、创新绪论经济特区、经济技术开发区和高技术开发区、科技园区等各类开发区的建设和发展，成为我国改革开放的助推器，城市化的加速器。我国经济的持续快速增长是与各类开发区的成长和发育分不开的。从全国的情况看，开发区已经从最初封闭式的改革开放试验基地，转变为开放式发展；开发区的功能也从过去的“四个窗口”、“三为主”，进化为扩展老城区发展空间，加快实现城市化的重要途径，以及高新技术产业成长的孵化器。随着我国全面对外开放，特别是进入WTO以后，根据公平、公开、无歧视的原则，开发区特殊优惠政策的优势减弱，如何增强各类开发区的竞争力是我们面临的一个新问题。为此，笔者通过对经济开发区现状与存在的问题作了初步论述，提出了开了区体制机制创新发展与思考。一、国内经济开发区管理体制的模式（一）管理体制的基本模式。我国开发区管理体制可以归纳为三种基本类型。一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权。因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。大部分开发区在建设初期采取这种模式。二是开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。三是以企业为主体的开发体制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。开发区的开发模式有两种类型。一种是政企分离的开发模式。开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，而开发经营由独立的开发公司承担。如，苏州工业园区实行完全的政企分开，开发区管委会作为管理主体，不直接从事开发区的开发经营，中新合资开发公司负责开发经营。开发区管委会将获准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商转让或出租。这种体制的机构精干、权责明确，在进行大规模成片开发方面有比较明显的优势。另一种是政企合一的开发模式。这一体制的特点是开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。由于这种模式办事效率较高，管理者的能动作用较大，不少开发区在建设初期采取这种开发模式。但是，由于存在容易导致政企不分、机构膨胀、内部职责不清的弊端，一些开发区逐步实行政企分离，将开发功能分离出来，成立独立的开发公司。（二）开发区管理体制的变化趋势。随着开发区的发展和功能转化，开发区的管理体制也随之变化，主要呈现几个趋势。一是随着开发区范围扩大，功能多元化，从准政府向行政区体制转化。经过10几年的发展，有些开发区的规划用地已经基本布满，需要扩大规模；一些独立的新开开发区已经由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，经济技术开发区已经从单纯的经济功能转向城市功能。因此，原有准政府管理体制不能适应功能多元化的需要，一些开发区的管理体制开始从准政府体制向行政区管理体制转变。如，上海浦东开发区管委会转为浦东行政区政府。二是随着开发区层次和数量增多，竞争加剧，从分散管理逐步转向集中管理。目前，我国不仅有国家级经济技术开发区和高新技术开发区，还有省、市级开发区，区县开发区，甚至有乡镇开发区。因此，不少地区开始把分散的开发区逐步集中起来管理。但是，各地采取不同的管理方式，效果不同，有些集中是貌合神离，主要问题是缺乏有效的利益协调机制，只是形式上的单元合并。其结果是增加管理层次，出现双重领导，实际上并没有真正解决分散竞争问题。三是开发区之间的竞争从优惠政策竞争逐步转向制度竞争。过去，开发区主要靠基础设施条件和优惠政策吸引投资者。目前，各地各种园区的免税政策已经大同小异，有些地区减免税已经达到8～10年，甚至实行零地价，增加政策优惠的余地不大。因此，近些年来开发区间吸引投资的竞争已经变成制度创新、政府效率、服务体系的竞争。目前，国内几个主要开发区在制度建设和转变政府职能方面开展“比、学、赶、超”的竞争。如，北京出台了“中关村科技园区条例”，上海出台了“张江科技园区发展的若干规定”等等。四是一区多园，发展专业园区。目前随着开发区地域扩大，许多地区开始进行开发区内部功能分工，发展专业同区。如，杭州的经济技术开发区分为高校园，医药园等；深圳建设高新技术产业带，对不同区片进行功能划分：北京的一区五园中有科技试验园、经济技术开发区、电子城等。二、影响开发区管理体制的主要因素（一）开发区功能定位的影响。开发区管理体制与开发区的区划、功能定位有关。目前，我国的开发区区划有三种基本形式：一是独立的新区。在人口稀少的地区开辟一个新区，其主要功能是吸引产业投资，进行经济开发。这种模式通常是老城市的延伸和扩展。通常采取准政府体制，管委会具有相对独立的管理权限，并以经济开发管理职能为主；二是小开发区带大行政区。在老区内设立开发区，开发区管理部门不仅负责新区经济开发功能，还有管理原有老城区的功能。这种模式主要是以开发区直接带动所在区的城市化，或为开发区留下足够的发展空间。在这种情况下，开发区的管理机构不论是采取行政区管理体制，还是准政府体制，实际上是兼有开发区与行政区职能，有的地区采取一班人马两块牌子；三是开发区和老城区为一体的无边界园区。如，北京海淀新技术开发试验区、杭州高技术开发区的主区块等。这种模式通常是为了利用原有基础设施，特别是依托大学和科学院所的科技力量兴办高科技企业，促进科技成果转化，形成一个区域性孵化器。在这种情况下，开发区的管理机构要服从区、市双重领导，其职能主要是提供服务。（二）改革因素的影响。除了经济开发和产业布局功能以外，我国相当一部分开发区还承担着体制改革和机制创新的试点功能。开发区在改革开放、转换政府职能和建立市场经济机制试点方面发挥了积极作用。如，在改革开放初期，深圳特区在转变政府职能，精简机构，用人机制改革等方面起示范作用；北京的“中关村科技园区条例”在制度创新方面有所突破；苏州工业园区在社会保障体制、人力资源管理和住房公积金等方面借鉴新加坡经验，进行制度创新。开发区的管理体制与地区的经济体制改革有关。当行政区的管理体制与市场经济接轨程度越高，开发区管理机构的政府行政职能就越弱化，机构层次就越少。如，深圳是特区，特区的行政管理体制改革和优惠政策都优先于其他地区。深圳兴办高技术产业开发区的目的不是为了实行优惠政策，而是创造高技术开发区品牌，提高入区企业的素质，提升地区产业结构。因此，深圳高新技术开发区的管理体制有两个特点，一是区内区外统一政策，深圳特区政策适用于高技术产业开发区。企业进驻开发区，不仅是因为开发区的位置和设施较好，更重要的是为了获得高技术产业开发区企业的无形品牌。二是高技术产业开发区管理中心没有项目审批权，批租土地、审批项目都是由深圳市相关行政主管部门负责。管理中心的主要职能是规划、协调和监督检查政策落实情况，为企业提供服务。（三）政府行政分权因素的影响。开发区管理体制涉及到事权划分和人员安排，存在条块分权两方面问题。首先是地区内部分权问题。独立新区具有相对独立性，相当于新设一个地区管理部门，通常是扩大授权经营。在开发区和行政区双重管理（在老行政区中设开发区）的情况下，存在一个开发区管理机构与当地同级政府分权的问题，通常开发区管理是虚，行政区管理是实，财权和人权都在行政区手中，有些改革措施和政策因触动了行政部门的已有权力和利益，难以落实。其次是中央和地方分权问题。由于有些部门实行垂直管理，开发区的一些制度和体制创新需要经过有关部门核准，否则难以实施。（四）财税体制的影响。现行税收体制是当前影响开发区发展与布局的一个重要因素。在现行中央与地方层层分税的体制下，各市、区县，甚至乡镇政府都通过建设各类开发区来吸引投资，增加当地政府的可支配收入。因此，出现了各地争办开发区，盲目优惠的现象。在“优惠政策”的诱导下，有些企业追求短期目标，造成社会资源配置扭曲和浪费。开发区的管理体制也在很大程度上受财政体制的影响。目前，开发区管理机构的收入功能有两类。一类是有财税收入功能。即开发区管理管委会作为一级管理和服务部门，可获得开发区企业的税收分成，用来进行开发区的建设和发展。现有的大部分新开独立开发区采取这种形式。另一类是没有财税收入。园区管理机构或开发公司不能从企业的税收中提取留成，税收收入归所在地政府。三、开发区体制机制现状及存在的问题开发区采取的是政府主导型管理体制-----准政府的开发区管委会管理体制。开发区内设办公室、经济发展局、项目建设局和社会事务局等机构，托管辖区人口。开发区管委会，目前主要承担了区内招商引资，项目落户，企业发展环境协调，村居委会社会事务以及为项目落户和基础设施建设所用土地的征地，拆迁，平基等方面的工作。其管理体制和运行机制以及存在的问题如下：（一）在投资体制和机制上，投资主体单一，运行机制不畅。政府作为唯一投资主体，对区内的征地，拆迁，平基工程以及配套设施建设所需资金的筹集拨付负全责，开发区实际上只是具体的实施者和参与者，两者是“给钱办事”与“用钱做事”的关系。在具体的运行机制上，采取的是由开发区向政府报告所需建设内容，然后由政府审核，通过招投标程序，并由开发区与农户和相关利益人签订协议，最后由政府签批拨付资金。而区内的道路和各种管网配套建设，则是在政府的协调下，由相关专业部门按照规划，通过争取项目资金进行建设。一方面由于征地拆迁难度大，山地平基耗时长，另一方面，由于投资体制的权责不统一，加上与之相适应的运行机制上的制约。往往是先办事，后拨钱，甚至是办了事，拿不到钱。存在着资金拨付不及时，不到位的问题，导致征地拆迁补偿不能及时到位，项目用地平整不能尽早开工和按时完工，客观上造成了不能按招商协议确定的时间对落户项目及时供地，影响了引进项目的建设进程。（二）在行政审批体制上，开发区内行政执法与“封闭式”管理的要求之间的矛盾突出。开发区不是一级独立的行政机构，不具备相应的法律地位和权限。而为优化开发区的投资环境，一方面要求对招商企业实行“两隔离”及入区许可制度等“封闭式”的管理模式，这就要求现有的行政管理部门不得随意入区执法，另一方面开发区自身又不具有相应的行政管理职能，使区域内的行政执法陷于非常尴尬的境界。在实际运行中，主要靠开发区与有关部门协调，陷入了事事求部门，部门也很支持，客商却不满意的怪圈。（三）在区内社会经济事务的管理体制上，由于事权与管理权不统一，存在着管理上的真空。开发区是一个享受特殊政策的地域概念，而不是一个行政区划的概念。开发区管委会在行政序列中并没有明确的地位。开发区虽然托管了几个村（居）委会，但由于行政职能的缺失和无独立的财政体制，对于区内违规用地建房管理，市政建设管理，教育卫生事业，公共服务体系，商贸流通行业等社会经济事务无权也无力进行管理和完善。而政府相关部门则普遍认为在开发区内的事该开发区管理，导致了管理上的真空，特别是突击“种房”，违规占地现象屡禁不止。四、经济开发区创新体制、机制的思考（一）创新体制的思考。1、积极构建“小政府、大社会、小机构、大服务”的管理体制，不断深化机构和干部人事制度改革。开发区要适应市场经济发展的要求，营造与国际经济建设相适应的投资环境，树立开发区的新形象，提高工作效率，创新体制优势，提高核心竞争力，对机构和干部人事制度进行改革。应本着精简、统一、效能的原则，按照合理配置资源、权责高度一致的方针，建立起“职责清晰，管理科学，工作高