我国城市居民最低生活保障制度的目标定位

我国城市居民最低生活保障制度的目标定位——以浙江省城市低保家庭调查为例的研究祝建华（E-mail：[e-mail])2009年11月Contents我最近的研究介绍背景介绍城市居民最低生活保障制度的目标定位一、背景介绍•20世纪90年代我国城市贫困问题•20世纪90年代中期以后，城市贫困人口有明显的增加趋势。在城市中迅速形成了以部分失业人员、下岗人员、待岗人员和退休人员以及他们赡养的人口为主体的城市贫困群体。•这个时期的城市贫困问题，引起了整个中国社会的普遍关注，影响了社会中绝大多数人的生活，同时人们发现，城市贫困问题的解决，需要在政府的主导下，动员全社会的力量才能解决，传统的那种依靠零星救济、个人慈善施舍的方式已经无法解决这些规模巨大，生存存在严重威胁的城市贫困家庭的贫困问题。由此而言，这个时期的城市贫困问题已经具备了作为一个社会问题的典型特征。•政府对绝对贫困的回应，也是基于满足其基本生存需要。•我国各地都根据基本需求法确定了最低生活保障线。通常认为城市贫困人口是指县人民政府所在地建制镇以上各级城市中，收入在当地政府规定的最低生活保障线以下的非农业人口。在计算城市贫困规模、识别城市贫困人口、判断城市贫困状况的过程中，各地均将低于当地城市最低生活保障线以下的居民，也就是通常所说的低保家庭视同为城市贫困人口。但我国城市低保制度保障标准的确定值普遍低于实际所需的费用，因而只能说它是一个勉强维持生存而不是维持生活的标准。显然，依据这样一个标准确定的保障对象实际上不可能包括全部贫困人口，而只能是贫困人口中的特别贫困的部分。中国历年城市最低生活保障统计（1997-2008）城市居民最低生活保障制度政策演进理论意义现实意义改变以往绝对贫困、相对贫困的研究视角，从社会排斥的视角来看待中国的贫困问题，并着手从反社会排斥，促进社会融合的理念指导下进行制度建设，拓展了我国社会政策领域的研究视野，丰富了我国社会政策研究的理论体系。本研究将通过对现行制度的评估，指出现行制度转型与调整的理论基础、根本动力，并在需要与需要满足的政策回应模式下，重构一项以反社会排斥、促进社会融合为制度目标的新型制度，这对当前我国社会救助制度体系建设，对我国城市反贫困、反社会排斥的实际工作，将起到一定的推动作用。二、最近的一项研究：我国城市居民最低生活保障制度的评估与重构公民需要与制度的需要满足之间的对应性：谁的需要；谁来界定需要；如何界定需要；基本需要的内容与范围；需要与制度的差距现代社会政策理念的转型：从提供收入保障转向了社会融合；社会救助从维持生存到促进发展这项制度能否精确的找到其目标对象：目标定位需要解决如何界定目标定位政策中的“最需要的人”及如何将有限的资源定位于“最需要的人身上”的问题研究思路与分析框架理念目标方案现行城市低保制度的设计理念滞后于政策问题的变化，是制度转型的根本城市贫困家庭“基本需要”与政府的“需要满足”不对应，是制度转型的动力之一现行城市低保制度的目标定位方式效率较低是制度转型的另一个推动因素制度重构研究路径图现行城市居民最低生活保障制度政策过程分析实证调查评估目标定位分析制度设计理念制度重构具体制度框架制度目标制度设计理念需要与需要满足目标定位方式研究方法“理念－目标－方案”三位一体的方法研究方法具体的方法技术理念目标方案制度建设，理念先行。理念的评估与重构是本研究分析的重点之一。在城市贫困问题发生变化的同时，制度的设计理念也需要相应的更新，否则如果制度理念滞后，会导致制度的低效率甚至是无效率运行。理念层面的考量，是从宏观层次对制度的分析。目标是制度的指向性。需要与需要满足的对应性，决定了制度目标的有效性。家庭的需要发生动态变化时，政府必须采取相应的制度调整，以满足家庭的需要，这种制度决策模式下的制度才是持续有效的。这个层面的考量，是从中观层面对制度的分析。基于综视决策模型的假定，摒弃了对其他方案的分析，专注于制度最为核心的环节，即目标定位方案的考量。制度的目标必然指向特定的目标群体。制度如果不能瞄准“最需要”救助的人，制度的资格准入存在问题，浪费有限的福利资源，导致制度的低效率。对目标定位的考量，是从微观层面的对制度的分析。“理念－目标－方案”三位一体的方法混合研究方法（Mixedmethod）：定量与定性的结合资料收集方法：结构式问卷调查与个案访谈。具体的方法技术•本研究的资料收集方法主要采用结构式问卷调查与个案访谈的方法。•本次调查采用多阶段抽样的方法，从浙江省抽取4个城市，分别为杭州、宁波、衢州和湖州。根据浙江省人口、经济发展状况，四个城市发展特点不同，具有一定的代表性：杭州市是全国典型的综合发展城市，同时也是浙江省的省会城市；宁波市是中国进一步对外开放的副省级计划单列市、具有制定地方性法规权力的“较大的市”；湖州是江、浙、皖、沪三省一市毗邻地区重要的商品集散地和水陆运输要塞；衢州是浙江西部城市的代表，属于浙江经济欠发达地区。因此选择这四个规模与特点不同的城市，可以增强研究样本对更大范围状况的代表性。然后从四个城市中抽取4个城区，再从四个城区中抽取19个街道，从19个街道中抽取69个社区，根据社区提供的低保家庭的名单，最后抽取低保家庭，并从每户家庭中抽取一人作为我们的调查对象。考虑到城市最低生活保障家庭的居民文化程度高低不同，故采用结构式访谈的问卷调查，一共发放问卷561份，回收问卷561份，剔除废卷7份，回收有效问卷554份，问卷有效回收率为98.75％。具体样本分布情况如表所示。调查样本的基本情况•有选择性的选取具有典型性的个案以作个案访谈。研究一共进行了30个个案访谈。访谈对象的抽样时应考虑对本研究问题具有重要意义的因素，如样本的性别、年龄、职业、家庭背景。本研究在选取访谈对象时即考虑到能提供最大信息量的人。这些人主要包括各个城市民政局以及街道、社区从事低保工作的工作人员，一些城市低保家庭的户主。资料收集过程•定性访谈资料的收集，开始于2008年1月，在2008年1月到5月，一共访谈了30个个案。这些个案包括杭州、宁波、湖州和衢州民政局负责低保工作的处长以及一般的工作人员，同时还有浙江省民政厅负责低保工作的领导和工作人员。另外，由于低保工作的重点在街道和社区，因此，对街道和社区负责低保工作的民政工作人员也进行了针对性的访谈。访谈一部分是在正式问卷调查之前在四个城市进行探索性研究时进行。另一部分是在正式的问卷调查时选取典型个案进行的访谈。访谈全部由研究者亲自完成，在征得访谈对象同意的前提下，对每一次访谈的过程都进行了录音。•问卷调查正式开始于2008年3月。在前2个月，研究者进行前期准备工作，联系各级民政部门。取得一些具体到省、市、区、街道和社区的低保的宏观数据，根据这个数据分布进行了各个城市的抽样。然后，根据事先联系好的日期，带访问员到各个城市进行具体的问卷资料收集工作。具体的问卷资料收集过程如下：2008年3月18－19日，在湖州市进行调查，抽取1个城区，4个街道，14个社区。2008年3月26日－27日，在宁波市进行调查，抽取1个城区，4个街道，9个社区。2008年3月30日－4月2日，在衢州市调查，抽取1个城区，4个街道，18个社区。2008年4月8日－18日，在杭州市调查，抽取2个城区，6个街道，27个社区。后期进行了数据的清理工作，对问卷数据进行了审核和整理。研究结论理念现行制度的设计理念是基于反绝对贫困的”被动补救“模式，滞后于社会政策问题的变化，不能回应城市贫困家庭社会排斥风险，需要转型。目标现行城市低保制度的目标只能满足城市贫困家庭的基本生存需要，无法满足基本生活需要，城市贫困家庭的需要与政府的需要满足之间不能对应，需要转型。方案对应于制度理念与目标的变化，现行制度的目标定位方式效率较低，需要加以变革。制度理念的转型：生存与发展并举；从“被动补救”到“主动回应”；从收入维持到生活援助。制度目标重建：从基本生存到社会融合；需要与需要满足的对应性制度构建原则：选择性原则；需要满足与权利保障原则；政府主导原则；可持续发展原则；基础综合与专项救助结合原则具体制度方案的设计制度重构制度理念转型与目标重建图示反绝对贫困绝对贫困被动补救基本生存需要基本生存社会排斥主动回应反社会排斥基本生活需要社会融合目标理念收入维持生活援助这项制度遵循选择性原则，按照分类管理、分类援助的思路，采用分类管理与个案管理的方式对基本生活需要不能满足的城市贫困群体提供生活援助。本文试图构建一种以满足城市贫困群体的基本生活需要为直接目标，以反社会排斥、促进社会融合为最终目标的积极的、主动的、可持续发展的城市居民生活援助制度。这项制度采用综合型目标定位方式，在收入和财产调查的基础上，通过申请援助的家庭成员基本资料的核查，结合城市居民生活援助管理系统进行个体与家庭的类型化区分。最后给符合条件的城市贫困家庭提供包括基本生活援助、临时援助以及社会服务供给在内的援助。城市居民生活援助制度基本架构图家庭成员资料家庭成员资料核查家庭成员类型化标准化基本生活需要类型化个人援助标准类型化基本生活需要资产核查类型化家庭援助标准临时援助金基本援助金系统筛选＋收入核查分类管理社会服务援助个案管理＋＋三、城市居民最低生活保障制度的目标定位•目标定位主要是指把社会保障资源分配给人口中的一个特定子群体（通常是那些被认为是最贫困的人）的过程。即选择“最需要或最贫困人群”的过程。目标定位的方法有很多，它们通常是在各种确定贫困项目受益人方法的基础上发展起来的。根据现在国内外的研究和一些国家实际工作部门的实践，一般来说，主要包括类别定位、财产定位、需求定位、行为定位、道德定位、加权人口法、个案管理制、区域定位法、“社区提名法”以及“代理性家计调查”。这几种种目标定位方式很少单独使用而是结合起来使用较多。其目标就是要解决“谁的需要”的问题。•主要涉及到两个问题，其一，如何界定目标定位政策中的“有需要的人”，或者说如何定义“最需要的人”。一般通过家计调查等方式来实现。将福利资源的使用定位于最需要的人群身上，并对其受益资格做出详细的规定，体现出目标定位的选择性本质，即只向符合既定条件的申请人提供救济金或援助服务，并根据这些条件来确定救济金额或服务费用。其二，如何将有限的资源定位于“最需要的人身上”。城市低保制度的可及与可得性与目标定位问题的提出•可及性是站在救助制度的供方角度，政府为贫困家庭提供维持基本生活的货币资金和相应的实物救助，在供方来讲，似乎是实现了制度的可及问题，但从需方来讲不一定“可得”，不是每一个最需要救助的贫困家庭都能得到这些救助，这就是制度的“可得性”没有实现。•低保制度的“可及性”存在问题。•低保制度的“可得性”也存在问题。•“最需要救助的家庭”与制度设计的目标群体对应性，找寻“基本需要”的主体，实现目标群体的基本需要与制度在需要满足上的对应性成为目标定位的首要任务之一，目标定位是实现低保制度可及与可得性有效统一的可能途径之一。•福利资源的有限性对目标定位的制度诉求•类别、需求定位与救助对象的初步认定•家计调查与救助对象的确定•道德定位与救助对象的进一步筛选•行为定位与救助对象的再确认城市低保制度目标定位的政策设计•目前低保制度的目标定位方式主要是建立在家计调查的基础上的，在后期的制度不断完善过程中，由最初的单纯依靠家计调查实行财产和收入定位的方式，到后来需求定位、财产定位以及类别定位等多种定位方式相互结合。尤其是道德定位以及行为定位等目标定位方式是在收入核查和类别定位初步确定了低保救助对象之后，作为一种补充的方式，对城市低保救助对象进一步的筛选，剔出一些不符合标准的或者不需要救助的对象，使得这项制度的瞄准率更高。但是现行低保制度的目标定位方式仍存在着诸多不足，往往会导致制度的瞄准率发生偏倚，从而影响制度的效率和导致福利资源的浪费。目标定位过程中的耻辱感问题•低保救助过程中的“耻辱感”（stigma），一般是指低保救助对象或者潜在的低保救助对象在申请低保救助过程中或者领取低保救助过程中所感到的一种受辱感。这种“耻辱感”更多的表现为申