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新世纪中国财政的发展目标探讨一、社会发展目标与财政的社会职责(一)社会发展目标社会发展观是一个动态的概念,随着经济社会的发展,发展观也在不断地发展变化。社会发展是指人类在生产能力增长的基础上,基本消除贫困,实现充分就业,享受更好的卫生保健、更高的受教育水平、更健康的精神生活、更多的闲暇时间和更和谐的社会氛围。它是经济发展的根本目标,也是社会再生产循环过程不可缺少的重要环节[1]。从国际的角度考察,过去人们把“发展”与“增长”等同。这种发展理论指导下的发展战略以联合国规定的GNP为目标,忽视社会其他领域的发展,造成资源短缺,生态系统失衡,人民实际生活质量下降,其最终结果是经济社会难以持续发展并陷入困境。1980年代以后,“综合发展观”应运而生。发展被看作是以民族、历史、环境、资源等自身内在条件为基础的,包括经济增长、政治民主、科技水平、文化观念、社会转型、自然协调、生态平衡等多种因素在内的综合发展过程。20世纪末“,综合发展观”又有了新的发展,从单纯追求经济增长转向追求人类社会发展的目标,在强调经济增长与社会文明相互协调同步发展的同时,将人类自我发展放在了经济社会发展的中心位置。1995年世界发展首脑会议所确立的《行动纲领》认为,人类发展的目标是:经济增长是为人类服务而不是人类为经济增长服务;社会发展“以人为中心,社会发展最终目标是改善和提高全体人民的生活质量”;扩大人民发展的机会,包括接受教育和训练的机会,获得公共卫生服务的机会,从事就业劳动的机会,也包括享受社会保障的机会等;扩大人民发展的能力,即通过教育和培训提高就业竞争的能力,提高自身收入水平的能力,提高抵御风险的能力,也包括民主参与的能力等;实现人类的可持续发展。进入21世纪以后,国际社会更加关注人类发展的目标。联合国2003年度人类发展报告《千年发展目标:消除人类贫困的全球公约》进一步确立了国际社会的千年发展目标是:消除极端贫困与饥饿;普及初等教育;促进性平等,赋权于妇女;减少儿童死亡率;改善孕产妇健康;遏制艾滋病和其他疾病;确保环境的可持续性;为发展而建立全球伙伴关系。从中国的发展来考察,过去是偏重经济增长而忽视社会其他领域的发展,但从1990年代以来,这种“发展观”发生了根本性的改变。我国于1994年制定了《中国21世纪议程》,这是一部以人为本,立足经济、社会、环境的复合系统,是走向可持续发展的战略与行动纲领,它标志着中国从单纯追求经济增长转向追求人口、资源、环境与经济协调发展的目标上来,走可持续发展之路。进入21世纪,中国更加关注人类发展的目标。2002年党的十六大制定的《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面》行动纲领规定:中国要在本世纪头二十年,全面建设惠及十几亿人口更高水平的小康社会,使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。(二)公共财政的社会职责从经济学的角度考察,财政具有资源配置、分配收入、稳定经济三个基本职能。我们认为,如果从社会学的角度考察,维护人权的社会公平与市场失灵等客观因素决定了公共财政具有协调社会利益、提高社会公共事业水平、保护社会安全的社会职能。而且,政府只有通过财政活动才能担当履行社会责任、实施社会职能的重任。1.社会利益协调职责。社会利益协调体系是一国在社会保障、促进就业、反贫困方面的政策和制度。一国社会利益协调能力的强弱对该国社会经济和谐、稳定的发展产生着重要的影响。财政的社会利益协调是指政府活动对社会保障、反失业、反贫困事业的责任与作用。财政能够通过其收支活动,如开征社会保障税、个人所得税、遗产税,提供社会救助、社会保险、社会福利支出等调节收入差距,实现社会利益协调职责。2.社会提高职责。社会提高体系是指一国所实施的提高人民的生活质量、教育水平、健康水平以及社会科技、文化水平的政策和制度。一国社会提高能力的强弱会对该国社会经济的长期发展、国民素质与国民福利、社会文明水平等产生重要的影响。财政的社会提高功能是指政府活动对社会科技、教育、文化、卫生水平与发展的责任与作用。财政能够通过其收支活动,如开征教育税、实施税收优惠政策,提供科教文卫经费等来实现这一职责。3.社会保护职责。社会保护体系是指一国所实施的维护社会安定,保卫国家安全的国家机器及政治制度与保护生态环境,维护社会、经济、资源与环境协调发展的政策和制度。一国社会保护能力的强弱对国家安全与可持续发展产生重要的影响。财政的社会保护功能是指政府活动对国防事业发展以及生态环境状态的责任与作用。财政能够通过其收支活动,如开征环保税,提供国防支出等,实现社会保护职责。总之,公共财政能够通过履行与发挥其社会职责,在现代社会、经济、生态的协调发展过程中发挥重要的作用。二、新世纪中国财政的发展目标与政策取向(一)新世纪中国财政的发展目标:履行财政的社会职责为了解决中国目前的社会经济问题,实现国际社会确立的千年发展目标,我国财政必须适时转型,真正履行其社会职责,以保证全面建设小康社会目标的实现。1.突出社会发展目标是全面建设小康社会的需要。改革开放以前,我国虽然没有在国民经济发展计划中明确社会发展的地位,但是由于那时在意识形态上比较重视社会公平,社会发展取得了很大成就。改革开放以来,我国经济得到迅速增长,同时也保持了社会生活的基本稳定。但是,就业形势严峻、公共教育与卫生事业相对落后、收入差距悬殊、生存环境恶化等一系列社会经济矛盾也日趋尖锐,表现在:一是就业形势严峻。目前巨大的就业压力己成为我国经济和社会发展中的突出矛盾,—方面,劳动力供给绝对增加;另一方面,劳动力需求的增长呈减弱之势。根据国务院研究中心的调查结果显示,估计目前我国城镇的真实失业率仍可能在10%左右。而在加入WTO后的过渡期内,由于经济结构矛盾和摩擦的加剧,即使在经济高速增长的情况下,失业率也极可能超过15%。所以,我国面临的就业形势是非常严峻的[2]。二是公共教育与卫生事业发展相对落后。2001年,教育部发布了《中国全民教育发展国家报告》,该报告指出我国全民教育面临的问题是:教育投入严重不足仍然是制约义务教育发展的突出问题;贫困地区义务教育的发展面临诸多困难;全面推进素质教育的任务十分艰巨;幼儿教育的发展规模和教育质量还不能满足大众日益增长的教育需求,农村地区幼儿教育的发展处于较低水平;中国内地仍有8700万成人文盲,贫困地区、山区和少数民族地区扫盲工作相当困难;教师队伍的总体素质有待进一步提高,且分布不平衡,农村尤其是边远地区教师相对缺乏。上述问题反映了我国的公共教育事业整体仍处于较低水平。公共卫生问题主要表现为:公共医疗卫生的整体水平较低,公共卫生支出在国家预算中所占比例很低且逐年减少;公共医疗卫生的发展极不均衡。据2000年世界卫生组织对191个成员国进行医疗卫生公平性的评价显示,我国排在倒数第4位。在广大农村地区,最基本的医疗保健还很不健全,农民难以享受起码的医疗服务,在城市,由于医疗保险制度不完善,贫困家庭面临着无力支付医疗费用的窘境;社会公共卫生安全保障能力较弱,尚未建立起高效的社会公共卫生体系,以致面对“非典”这样大范围的突发事件时力不从心,难以及时应对。三是收入差距加剧。在改革之初的1980年,根据世界银行估计,中国居民收入的基尼系数为0.33,不仅总体差距不大,且在城市和农村内部还相当均等。而进入90年代,城乡之间、地区之间以及居民之间收入差距日益扩大,并呈明显的“两极化”。根据国家统计局的计算,至90年代末,城乡合计的基尼系数已超过0.45,而且加入WTO以后,社会贫富分化问题可能会更趋严重[3]。收入差距过大及社会阶层分化严重将进一步加剧社会需求不足、失业及贫困,并导致公众不满、诱发各种异端行为等社会经济矛盾。总之,从国内现实来看,随着经济改革的进一步深化,上述社会经济问题有可能日趋严重,并进而影响社会的稳定。同时,从国际比较来看,2001年中国人类发展指数(HDP)为0.721,居世界第104位,人均GDP位次减HDP位次为-2[4]。这表明我国人类发展水平仍居世界中下水平,而且社会发展水平低于经济发展水平。因此,在今后的发展中,我们必须突出社会发展目标与任务,缓解与防范社会矛盾的激化,逐步提高人类发展指数,从而迈向小康社会。2.强化财政的社会职责是政府职能调整的需要。一是要适应经济全球化下政府职能调整的国际趋势。长期以来,发达国家奉行“廉价政府”的观念,财政侧重于发挥社会职能,而且随着“福利国家”理念的推行,财政用于社会教育与卫生、社会救济与福利方面的开支呈上升趋势。进入21世纪,由于社会政策越来越成为构成国家竞争力的重要因素,例如教育、科技、安全等因素,为了应对经济全球化的冲击与挑战,不少发达国家进一步调整政府职能,将政府职能更多地转向社会职能,强化社会服务作用,促进企业发展,从而间接提高了本国经济的国际竞争力。二是适时转移政府职能重心,这是我国经济制度创新的客观要求。计划经济的经济基础决定了企业(尤其是国有企业)是社会职能的重要承担者,伴随着经济改革的推进,客观上要求政府承担更多的社会职能。现代企业制度的建立使过去企业所拥有的社会职能被逐步剥离。在这些被剥离的社会职能中,有一些必须由政府承担,如义务教育;一些必须由政府加以直接或间接的管理,如社会保障事业。另一方面,随着经济改革的推进,政府机构的改革和政府经济职能的缩小都为政府承担更多的社会职能提供了可能。而且,在我国加入WTO之后,随着国际竞争与国内竞争的加剧,社会矛盾日益复杂化与严峻化,政府的社会职能将呈日益增强的趋势。综上所述,政府在促进社会发展中具有义不容辞的领导责任。随着经济改革与融入经济全球化的推进,我们必须强化国家对社会矛盾、社会危机的处理与调控能力,充分发挥财政的社会职责,协调社会利益、维护社会稳定、促进社会发展。(二)实现中国财政发展目标的政策取向现阶段,应坚持公平原则与效率原则并重,通过构建财税社会政策体系,充分发挥公共财政的社会功能,缩小贫富差距、完善社会保障体系;提高全民的科技、教育、文化、卫生水平;保护生态环境,全面建设小康社会。1.强化社会利益协调职责的财税政策取向。强化社会利益协调功能的政策目标是通过进一步发挥收入再分配功能,防止财富向少数社会成员的过度集中与部分社会成员利益的过度损失,尽可能保证经过政府再分配调节后的收入差距不再继续扩大,以实现社会和谐发展。一是构建规范的社会保障体系的财税政策。通过开征社会保障税,规范社会保障支出管理,建立全国统一、规范的社会保障体系。二是完善促进就业与再就业的财税政策。目前我国所实施的相关税收优惠政策与政府购买就业岗位的财政支出政策己取得了一定的成效。今后,政策的重心应该是构建具有就业激励机能的财政保障支出结构,包括不断增加政府用于失业与就业保障支出的比重;合理确定保障支出中失业保障支出与就业保障支出的比重等。失业保障支出与就业保障支出之间存在着相互制约的关系,失业保障是低水平的(保障基本生活需要),因而它在总支出中的比重应该较低,增长较缓;而就业保障支出(如政府扶持就业培训等支出)能够发挥扩大就业的“造血”功能,因而它在总支出中的比重应该较高,增长较快。三是从缩小地区发展差距、城乡收入差距、个人收入差距三个层面健全反贫困的财税政策体系。(1)建立缩小地区发展差距的财税政策,包括:加大西部地区的税收优惠政策,吸引外资和东部资本的流入;改革现行的税收返还方法,依据“因素法”确定返回比例,对西部、东部、中部各地实行不同返还比例,缓解中西部地区财政紧张状况;加大中央财政对贫困地区的转移支付力度。(2)建立缩小城乡收入差距的财税政策。经济二元结构所导致的城乡收入差距以及“三农”问题是我国极为突出的社会经济问题,因此,推进农村反贫困是深化反贫困工作的重心,包括:推进农业税费改革,实行轻税政策,提高农民收入;增加扶贫投入,除了增加必要的财政资金外,还要进一步增加以工代赈扶贫资金和小额信贷扶贫资金,为深化反贫困提供资金保障;加强对扶贫资金的监管,提高使用效益。(3)建立缩小个人收入差距的财税政策。我国现行税制的累退性(如