构建干部工作落实“四权”的民主机制研究

1构建干部工作落实“四权”的民主机制研究不断扩大干部工作中的民主，加快干部工作的民主化进程，实现干部工作的民主化目标，是深化干部人事制度改革必须首先研究解决的重大课题。一、当前干部工作中落实“四权”存在的主要问题首先，从落实群众对干部工作的“知情权”情况看，存在的主要问题是：①知情的领域还需扩大。一是群众对自己参加“三民”（民主推荐、民主测评、民主评议），常常只知“过程”而不知“结果”。其结果一般都不公开，严格保密，仅供领导掌握；二是普通群众对干部工作，尤其是对选拔任用干部各个环节的工作知情的范围较窄；三是对干部调配（干部调动、调任）、任期经济责任审计结果等情况知情的更少。②知情的内容还需深化。在干部选拔任用过程中，一是群众对“用人背景”（如干部政策、标准、要求等）知情不够，往往是“就事知事”、“就人知人”。二是普通群众对干部工作的知情大都局限在了解和知晓干部任用名单及其简历之类的浅层次情况，而对他们的德才素质和现实表现情况知道2的较少。③知情的方式和渠道还需拓宽。在干部工作中，群众如何“知情”，往往是上面公布什么，提供什么，下面才知道什么，大都是“被动知情”，而主动地了解、咨询和过问干部工作情况的一般较少。其次，从落实群众对干部工作的“参与权”情况看，存在的主要问题是：①参与的机会还需增多。不仅需要多给群众提供参加民主推荐、民主测评、民主评议、民主选举等参与干部工作的机会，而且还需要不断增加群众参与平等竞争（自己当干部）的机会。②参与的广度还需拓宽。近年来，推行的一些有利于群众参与的改革举措，在有的地方只是在局部范围内推行。如：领导干部公选，有的地方职位不多，报名的范围受局限（有的只在本地、本系统选），在报名的资格条件上，也不能为人人打造参与竞争的平台；在推行“公示制”中，很多地方只是对提拔的干部进行任前公示，而对平职交流、调任、一般行政职务转任重要领导职务却不进行公示。③参与的深度还需发展。如：在干部民主推荐、民主测评、民主评议等活动中，很多群众往往只是进行“点头摇头”、打勾画叉”之类的浅层次参与，而为干部工作选人用人提供高质量的决策依据的参与不够，并且在民主推荐、民主测评中，如何解决真实性和可信度问题，怎样处理好把得票情况既作为选任干部的重要依据，又不简单地“唯票取3人”还需要探索和研究；在干部考察谈话中，群众往往出于种种顾虑而很少主动如实反映问题，尤其是反映深层次的问题。④参与的效能还需提高。还需要探索构建低成本，高效能的群众参与干部工作的科学机制，力求使广大群众的参与“于法周严、于事简便”。第三，从落实群众对干部工作的“选择权”情况看，存在的主要问题是：①选择的视野还需拓宽。如何选择干部，一些地方和单位仍未完全跳出“由少数人选人”和“在少数人中选人”的圈子，尤其是目前存在的“等额推荐”、“等额考察”、“等额选举”等，不利于群众真正行使选择权。②选择的方式还需改进。尤其是目前存在的现场集中划票（包括划推荐票、选举票）这种让群众行使选择权的做法，给群众进行选择思考的时间短而人员又易左顾右盼，相互顾忌，不利于自主行使选择权。因此，还需要改进和创新群众“选择”干部的方式。③选择的质量还需提高。在干部选拔任用工作中，体现所谓“看民意”，“看群众公认”，大都采取让群众“打勾画叉”去选择谁上谁下、这种做法体现了“少数服从多数”的民主精神和民主原则，方向是正确的。但在实际操作中，有时也暴露出“民意”质量不高的问题，尤其在个别风气不正的单位，群众究竟给谁“打勾”，给谁“画叉”，又往往体现着推荐者与被推荐者之间的“微妙”关系，4无法避免投“感情票”、“关系票”、“印象票”、“跟风票”、“授意票”、“顾忌票”等现象，有时还会使平时默默无闻而又有真才实德的干部难以“入围”。从群众行使“选举权”看，有时选举不能完全体现选举人的真实意图，存在“上面定名单、下面划圈圈”，对差额选举进行“技术处理”以及选民素质，候选人素质与选举目标存在差距等现象。第四，从落实群众对干部工作的“监督权”情况看，存在的主要问题是：①监督的“战线”还需拉长。在干部工作中，常常把监督只作为干部选拔、干部管理中的一个环节、一个关口，认为监督这道关口一过就万事大吉，这是非常片面的，也是非常有害的。干部作为人民的公仆，应该从准备进入公仆岗位和一旦进入“公仆”岗位（即当上“公仆”）之后，就要接受“主人”的监督，包括对干部选拔任用的全过程监督，对干部使用权力的全过程、全方位、多层次、立体化的监督，而不是一时一事的权宜之计。因此，还需在如何延长监督“战线”，形成对干部和干部工作“时时监督、处处监督”的“闭环”上下功夫。②监督的漏洞还需堵塞。在干部工作的某些环节上还存在群众监督的“空白”和“盲区”。一是在干部选拔任用过程中，群众对干部的酝酿环节，干部的任免决策环节难以监督。二是干部的调配决策（平职5调任、交流）难以监督。三是对层次越高的干部，群众监督越难、越乏力。③监督的价值取向还需深化。群众在干部选拔任用过程中行使监督权，大都着眼于监督选人用人规定的程序是否走到，是否把“有问题”的干部选上了，并以此为监督的价值取向，这应是监督的最低要求，最低目标。随着形势的发展，群众监督权的行使，应以选准用好最优秀的干部，最有本事的人才和促进干部不断进步、不断提高、不断为人民多作贡献作为监督的着眼点、着力点，并以此为监督的价值取向，才是干部工作扩大民主，实行民主监督应追求的最终目的。二、以落实“四权”为目标，构建干部工作民主机制的基本思路与对策（一）建立干部工作的群众知情机制，落实好群众的知情权1、增强和深化知情的内容。在知情的内容上，应当包括：①让群众知晓、了解党的政治路线和组织路线；②党在各个时期的干部方针、干部政策和各个历史阶段干部工作的主要任务和工作重点；③各个时期干部选拔任用的资格和条件；④选拔任用干部的方法、程序；⑤当前领导班子职数配置及6空缺情况；⑥选拔任用干部、调配安排干部的过程和结果等情况，包括民主推荐、民主测评、民主评议的结果应在一定的范围公开。2、疏通和扩大知情的渠道。知情的渠道越多，知情的内容就越多；渠道越畅通，知情就越及时、越准确，越有利于群众参与干部工作。在知情的渠道上，既要畅通新闻媒体渠道，将干部工作的有关情况经常在有关报、刊、台上向社会公告和宣传，又要经常通过有关会议、有关文件在一定范围向干部群众通报和宣传干部工作的有关情况；还要适应信息化时代的要求，逐步在网上开设“干部工作在线”，在网上发布干部工作动态信息。同时，在各级组织部门中坚持设置干部工作咨询电话，对群众了解、咨询干部工作的有关情况进行解疑释惑，力求做到有问必答。3、逐步建立透明、公开、开放的干部工作系统。干部工作的各个方面，各个环节力求增加公开度和透明度，力求实施“阳光工程”，避免和克服“暗箱操作”，使群众随时“知情”。为此，必须坚持和扩大四项改革制度：①探索建立干部推荐预告制。把推荐的职位和条件提前公开，让群众先知情，再推荐，提前心里“有谱”，届时郑重选择，避免搞突然推荐，仓促应付。②建立健全干部考察（核）预告制。把7考察（核）对象提前公开，让群众事先知晓要考察（核）谁，坚持公开考察（核）干部，让群众看着我们考察（核）干部。③建立健全干部任前公示制。把拟任人选提前公开，让群众事先知晓要“用谁”。在公开的内容上，要在过去只公示拟任人选基本情况和拟任职务的基础上，还应增加介绍拟任人选德才表现方面的主要情况。④建立健全干部公开选拔和竞争上岗制。把选人用人的过程公开，让群众看看我们如何选人用人。（二）建立干部工作的群众参与机制，落实好群众的参与权1、体现参与的全面性，让群众全过程、全方位参与干部工作。群众参与干部工作，既包括参与干部的选拔任用工作，又包括参与干部的管理监督工作。从群众全面参与干部的选拔任用工作来看，主要应把好以下四个环节：(1)搞好群众参与干部的推荐。在干部的推荐环节上，为搞好群众参与，要建立三项制度：①建立健全科学合理的民主推荐制度。把民主推荐作为选拔干部的必经程序和首要程序，做到凡提拔干部首先要过一定范围（本级、本系统、本单位）的民主推荐关，未经民主推荐和民主推荐8得不到多数群众赞同的不纳入组织考察。同时，要规范群众参与民主推荐的范围、人数、比例并不断改进和完善参与推荐的方式。②建立健全定期面向社会公开“举贤荐能”制度。让群众在更大范围，拓宽视野推荐干部。③探索建立“一人推荐数人附荐”的群众署名推荐干部制度。可借鉴推选人大代表“一人提议十人附议”的方法，来署名推荐干部。凡有一人推（举）荐，数人附荐（可以是10人也可以是单位人数的1/5、1/3等）的干部应纳入组织视野掌握，或列为正式民主推荐的“候选人”，只要经正式民主推荐多数通过的，应列入组织考察，以增强群众参与推荐干部的责任心。(2)搞好群众参与干部的考察。要在建立健全干部考察预告制，扩大个别座谈范围，改进个别谈话方式的基础上，进一步建立健全走群众路线的制度。可探索建立“书面无记名征求考察意见”制度，考察信访制度，考察举报制度等，以增加群众参与干部考察的深度。(3)探索群众参与干部的酝酿。酝酿环节本是扩大干部工作民主的一种体现，在干部工作实践中，为了避免决策干部失误，在干部决策前增加酝酿的环节是很有必要的。但实际操作中，酝酿主要是在本级党委、人大、政府、政协班子主要领导成员和分管领导这个层次进行，其他干部群众不能进入，不能参与其中，不知其情，尤其是书记办公会上的酝酿，更是如此，因而易被人误认为是“暗箱操作”。为了消除这一误解，有必要考虑扩大酝酿的范围，尤9其是一些重要干部除在领导层酝酿，还应在相关部门，行业及服务对象单位或群众代表、人大代表、政协委员中酝酿，听取意见。(4)搞好群众参与干部的决策。探索建立有群众参与的干部决策机制，让群众看着我们民主决策干部。当前，应考虑建立党委研究决定干部任用人选听证会制度，建立轮流选派群众代表（具有一定素质和层次的干部）和专门的干部监督巡视员列席党委研究决定干部会议制度，同时进一步完善干部任前公示制，确保民主决策万无一失。只有群众在上述四个环节全面介入，才能叫做全过程行使参与权。从群众参与干部监督工作看，应当包括以下三个方面的内容：①参与干部监督工作的政策、法规的制定和修改。凡制定和修改有关干部监督方面的政策、法规，应充分听取各个方面、各个层次的群众意见。②参与干部监督机构的有关工作。如：参与干部监督机构的调查工作、调研活动等。③参与直接和间接监督干部选拔任用、监督干部的工作、学习、生活表现等，行使好各种监督权。只有参与干部管理、干部监督，才能体现全方位参与、全面参与干部工作。2、体现参与的广泛性，让更多的群众参与干部工作。扩大干部工作的民主，既要使群众全面参与干部工作，又要使更多的群众广泛参与干部工作。为此，一是要在干部选拔任10用的各个环节，包括在民主推荐，考察考核环节，要尽量扩大群众的参与范围、人数比例，充分体现参与主体的多样性、代表性和知情性。二是要改革选拔任用方式，建立健全开放的、面向社会的干部选任制度，让更多的群众参与干部工作。尤其是要坚持并逐步扩大公开选拔领导干部的适用范围，坚持并大力推行干部竞争上岗、竞聘上岗，不断为广大群众参与干部工作打造“平台”。为进一步扩大群众的参与面，还应积极探索打破身份界限，实行零起点竞争，不拘一格让各类优秀人才都有“登堂入室”的机会，从更大范围调动广大群众参与干部工作的热情和积极性。（三）建立干部工作的群众选择机制，落实好群众的选择权1、依法保证群众享有“选择权”。要建立健全各种民主选举制度，包括建立健全党内选举、人大代表选举、党政领导班子换届选举等法规，通过“选举”来选择决定谁来当人民的公仆。2、多给群众选择的机会。一是要坚持把民主推荐、民主测评、民主评议也作为群众行使对干部选择权的重要方式，并使其制度化、经常性。任何干部要进入选拔任用程序，必11须首先接受群众的推荐选择和测评选择，凡推荐选择、测评选择不过半数的一律不能提拔任用。二是扩大基层民主，大力推行村干部“海选”、“直选”、“公推公选”、“两推一选”，在完善乡镇人代会选举的基础上，试点探