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促进节能服务产业发展的政策措施杨宏伟能源研究所内容提要一．节能服务产业发展现状二．节能与节能服务产业三．目前的主要政策和措施四．“十二五”政策展望一、节能服务产业发展现状1998年，WB/GEF“中国节能促进项目”北京、山东、辽宁三个示范性的节能服务公司“十一五”以来，节能服务产业加快发展合同能源管理的投资、技术和节能效果逐步显现，被越来越多用户所接受，成为市场化节能新机制的一大亮点。2009年，全国节能服务公司约502家，共实施节能项目4000多个，总投资280亿元，完成总产值580多亿，形成年节能能力1350万吨标准煤。节能服务产业从业人员由2008年底的6.5万人增加到11.3万人，增幅74%。2010年，节能服务产业产值达到800亿元，增速保持在30％至40％，未来行业市场容量高达4000亿元。二、节能与节能服务产业加快推行合同能源管理，积极发展节能服务产业，是利用市场机制促进节能减排、减缓温室气体排放的有力措施，是培育战略性新兴产业、形成新的经济增长点的迫切要求，是建设资源节约型、环境友好型社会的客观需要。发达国家普遍推行合同能源管理，是运用市场手段促进节能的服务机制，有利于形成促进节能的长效机制。“十一五”节能取得积极成效推动落实科学发展观的抓手和标志重视程度、工作力度、节能成效前所未有全国单位GDP能耗逐年降低，前四年累计下降15.61%，节能约4.9亿吨标准煤节能政策体系、管理队伍、基础工作不断完善应对金融危机打乱了“十一五”我国实现节能目标的节奏2006-2008年：2.74％、5.04％、5.20％、3.61%、4.39%2009年：大幅度增加基础设施投资，间接刺激了钢铁、水泥等大宗高耗能物资的需求增强宏观经济政策与节能政策的一致性，为“十二五”调结构、转方式打好基础节能是转变经济发展方式的重要抓手，但不是唯一和万能抓手。如果不在投资、消费、进出口、收入分配、劳动力就业、资源价格等宏观政策上落实科学发展观，不深入开展中央和地方税制、政绩考核体制改革，单靠节能这个抓手来推动发展方式转变和结构调整是难以奏效的，必须在宏观经济政策与节能政策协调一致上下功夫。节能工作存在的主要问题一是发展理念落后。一些地区忽视资源环境承载能力，片面追求经济增长速度，节约优先战略在实际工作中没有真正落实，重开发轻节约、重速度轻效益的倾向还比较突出。单靠能源消耗强度指标难以有效控制能源消费总量过快增长。很多地区只看到当前利益和局部利益，强调能源对经济发展的保障作用，忽视能源的支撑和约束作用，导致节能工作处于被动状态，时紧时松，前松后紧。二是结构调整缓慢。工业结构重型化趋势没有根本改变，三次产业结构调整进展缓慢。2009年工业增加值占GDP的比重比2005年仅下降2个百分点，服务业占GDP的比重仅比2005年上升2.8个百分点。结构调整对“十一五”节能目标的贡献率甚微，远低于当初预期，节能主要依靠技术进步和强化管理实现。三是基础工作薄弱。节能管理力量不足，职责交叉、多头对下。节能执法监察能力严重不足，目前全国333个地（市）中只有227个成立了节能监察机构，2858个县（区）中仅有347个成立了节能监察机构；且现有节能监察机构多数存在人员编制少、执法装备不足、检测检查仪器落后、执法监察职能范围过窄等问题。能源统计计量等基础工作滞后，难以及时、全面、客观反映能源消费状况。能效标准体系不健全，目前只有27项高耗能产品能耗限额强制性国家标准、41项主要终端用能产品强制性能效标准，且能效准入门槛普遍偏低，难以满足当前节能工作的需要。四是长效机制缺乏反映资源稀缺程度、供求关系和环境成本的能源价格形成机制和节能财税金融支持体系尚未有效建立。固定资产投资项目节能评估与审查、节能发电调度、差别电价等重大节能政策没有全面实施。合同能源管理、“领跑者”能效标准、能效标识等市场化节能机制还不健全。先进节能技术、产品示范推广手段不足。节能激励约束机制不完善，企业节能意识不强，节能内生动力仍显不足。三、目前的主要政策和措施节能服务产业发展存在的主要问题一是融资困难。节能服务公司实施合同能源管理项目，需要先垫付资金，随着实施项目的增多，资金压力不断加大，如果没有融资支持，公司发展就会难以为继。节能服务公司发展初期通常规模较小，自有资产不足，往往因为缺乏抵押物、担保物而得不到银行贷款。二是税收政策有待完善。节能服务公司实施合同能源管理项目既涉及增值税应税货物又涉及营业税应税劳务，其中，应税劳务既有设计、咨询等适用服务产业5%税率的劳务，又有建筑安装、交通运输等适用3%税率的劳务。在实际执行中税务机关按照规定对不易划分的劳务一般采用从高适用税率的办法征收营业税，客观上造成企业营业税负担过重的问题；节能服务公司在合同期满后，将节能设备等资产无偿转让给用能单位，仍视同销售缴纳增值税，这样不利于节能服务产业发展。三是缺乏政策支持。现行利用中央预算内投资、中央财政资金支持节能项目的引导资金，主要针对的是用能单位，对节能服务公司还没有明确的国家优惠政策。四是预算支出科目不明确，会计实务处理不统一。由于合同能源管理是近年发展起来的新生事物，在现行预算及财务管理制度下，公共机构支付的节能服务费用在现有公共财政管理体系中还没有明确的支出科目；实施合同能源管理项目形成的资产转移给用能单位时会计处理不统一。已出台的主要政策措施国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知（国办发〔2010〕25号）财政部、国家发改委《合同能源管理财政奖励资金管理暂行办法》（财建[2010]249号）国家发展改革委办公厅、财政部办公厅《关于财政奖励合同能源管理项目有关事项的补充通知（发改办环资[2010]2528号)国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布《合同能源管理技术通则》（GB/T24915—2010）…………原则一是坚持发挥市场机制作用。充分发挥市场配置资源的基础性作用，以分享节能效益为基础，建立市场化的节能服务机制，促进节能服务公司加强科技创新和服务创新，提高服务能力，改善服务质量。二是加强政策支持引导。通过制定完善激励政策，加强行业监管，强化行业自律，营造有利于节能服务产业发展的政策环境和市场环境，引导节能服务产业健康发展。政策措施国家发展改革委、财政部审核备案名单内的节能服务公司在2010年6月1日（含）以后签订并实施的符合规定条件的合同能源管理项目，可以申请财政奖励资金。2010年10月20日以后签订的能源管理合同，须参照《合同能源管理技术通则》（GB/T24915-2010，见附件）中的标准合同格式签订。备案各省、自治区、直辖市及计划单列市节能主管部门按照《合同能源管理财政奖励资金管理暂行办法》有关规定，负责组织本地区节能服务公司备案初审工作，上报国家发改委。节能服务公司审核备案需提供的有关材料：1、《节能服务公司备案申请表》；2、企业基本情况简介，主要包括成立日期，经营范围，经营及财务状况，财务管理制度等；3、企业开展的节能效益分享型合同能源管理项目情况和节能效果，合同能源管理项目投资、收入及其在企业投资总额、营业额中的相应比重；4、合同能源管理项目应用的主要节能技术及产品情况；5、专职技术人员的姓名、职称、年龄、学历、专业等；6、企业工商营业执照、税务登记证和财务报表复印件；7、企业注册资金、银行信用等级等证明材料；8、已实施项目用户单位的反馈意见及项目运营状况证明；9、与《办法》规定的支持条件有关其他材料及情况说明。节能服务公司备案申请表公司名称公司注册地（省、市）详细地址公司成立时间法人代表固定电话移动电话联系人固定电话移动电话工商登记注册类型银行信用等级电子邮箱职工人数技术人员人数资产负债率注册资本总资产净资产公司贷款余额2009年公司投资总额2009年公司营业额其中：中长期贷款其中：合同能源管理项目投资其中：合同能源管理项目收入主要业务范围及服务领域应用的主要节能技术及产品其中：自主研发的节能技术及产品已实施和正实施的合同能源管理项目简介：需说明的其它情况：法人代表签字：（公章）年月日2010年合同能源管理中央财政奖励资金需求预计表填表单位：（盖章）项目节能服务公司数量合同能源管理项目数量合同能源管理项目投资总额其中：节能服务公司投资额实现年节能量(能力)中央财政奖励资金需求额地方财政奖励标准地方财政配套资金规模备注计量单位户个万元万元吨标准煤万元元/吨标准煤万元2009年实际/2010年小计/1—5月实际/6—12月预计注：本表中合同能源管理项目指节能效益分享型项目。其他类型项目不在此表反映。EPC三种基本合同类型节能效益分享型：A.属于节能项目；B.节能服务公司提供项目的资金；C.节能服务公司提供项目的全过程服务；D.合同规定节能指标及检测和确认节能量的方法；E.合同期内节能服务公司与客户按照合同约定分享节能效益，合同结束后设备和节能效益全部归客户所有，客户的现金流始终是正的。注：1）“节能项目”是指节能效益占项目总效益50%以上的项目，所以节能服务公司和客户的收益都主要来自节能经济效益。2）“全过程服务”是指：提供能效分析、项目设计和可行性研究、设备选购、施工、验收、运行人员培训、节能量检测和确认等系列服务。30节能量保证型：A.属于节能项目；B.客户提供全部或部分项目资金；C.节能服务公司提供项目的全过程服务；D.合同规定节能指标及检测和确认节能量（或节能率）的方法；E.合同明确规定：如果在合同期项目没有达到承诺的节能量，由节能服务公司赔付全部未达到的节能量的经济损失；F.客户向节能服务公司支付服务费和节能服务公司所投入的资金。31能源费用托管型：A.属于节能项目；B.按合同规定的标准，节能服务公司为客户管理和改造能源系统，承包能源费用；C.合同规定能源服务质量标准及其确认方法，不达标时，节能服务公司按合同给予补偿；D.节能服务公司的经济效益来自能源费用的节约，客户的经济效益来自能源费用（承包额）的减少。财政奖励资金支持的项目内容主要为锅炉（窑炉）改造、余热余压利用、电机系统节能、能量系统优化、绿色照明改造、建筑节能改造等节能改造项目，且采用的技术、工艺、产品先进适用。属于下列情形之一的项目不予支持。（一）新建、异地迁建项目。（二）以扩大产能为主的改造项目，或“上大压小”、等量淘汰类项目。（三）改造所依附的主体装置不符合国家政策，已列入国家明令淘汰或按计划近期淘汰的目录。（四）改造主体属违规审批或违规建设的项目。（五）太阳能、风能利用类项目。（六）以全烧或掺烧秸杆、稻壳和其它废弃生物质燃料，或以劣质能源替代优质能源类项目。（七）煤矸石发电、煤层气发电、垃圾焚烧发电类项目。（八）热电联产类项目。（九）添加燃煤助燃剂类项目。（十）2007年1月1日以后建成投产的水泥生产线余热发电项目，以及2007年1月1日以后建成投产的钢铁企业高炉煤气、焦炉煤气、烧结余热余压发电项目。（十一）已获得国家其他相关补助的项目。加大资金支持力度将合同能源管理项目纳入中央预算内投资和中央财政节能减排专项资金支持范围，对节能服务公司采用合同能源管理方式实施的节能改造项目，符合相关规定的，给予资金补助或奖励。有条件的地方也要安排一定资金，支持和引导节能服务产业发展。对节能服务公司以合同能源管理方式实施的节能改造项目给予奖励奖励条件为年节能量100吨标准煤以上（工业节能项目年节能量500吨标准煤以上）、10000吨标准煤以下的项目。奖励标准为中央财政240元/吨标准煤，地方配套奖励资金不低于60元/吨标准煤。实行税收扶持政策对节能服务公司实施合同能源管理项目暂免征收营业税，对其无偿转让给用能单位的因实施合同能源管理项目形成的资产，免征增值税。节能服务公司实施合同能源管理项目，符合税法有关规定的，企业所得税三免三减半。能源管理合同期满后，节能服务公司转让给用能企业的因实施合同能源管理项目形成的资产，按折旧或摊销期满的资产进行税务处理。节能服务公司与用能企业办理上述资产的权属转移时，也不再另行计入节能服务公司的收入。进一步改善金融服务鼓