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第六章政策目标确立和方案制定•政策目标概述•政策目标确定方法•政策方案制定•政策分析大体可分：界定问题、确立目标、设计方案、方案预测、提出政策建议、对实施情况进行评估六个步骤。目标确立是其中重要的一步。（为狭义政策过程）•广义的政策过程包括政策问题确认、议程设定、制定政策、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结七个环节。第一节政策目标概述•一、什么是政策目标•政策目标就是政策制定者所期望的通过政策实施所达到的解决问题的社会效果或所要避免的消极社会影响，它是政策的灵魂，也是设计政策方案、评估政策方案的标准。二、政策目标有什么特征•1、问题的针对性。•2、未来的预期性。政策目标的出发点是针对社会问题，而落脚点在于通过一定的行动在未来实现对有关问题的解决，必然存在对未来的预期性。这种预期往往涉及对未来社会环境变化、人们价值观念变化等问题的把握。三、政策目标有哪几种类型•1、按时间分：长期政策目标、近期政策目标。•2、按地域分：全国性政策目标、地方性政策目标。•国内政策目标、对外政策目标；全局性政策目标、局部性政策目标。•3、按服务主体（普通社会公众或少数人群体）分：公益性政策目标、特殊性政策目标。•4、按政策目标地位分：基本政策目标和具体政策目标。基本政策目标也称元目标，一般包括公平、效率、自由、安全等。政策具体目标由它们派生出来。妇女回家问题•2001年3月7日，全国政协九届四次会议上的一份大会发言大胆倡议：鼓励已婚女职工退出工作岗位，返回家中相夫教子、操持家政。持此观点的王贤才委员还于6日向大会提交相交提案，建议修订《婚姻法》时明确，夫妇双方只有一方工作时，家庭财产应强制视为夫妇共同财产，以此保障“回家”妇女的权利。王贤才委员说：“男妇平等不是一个狭隘的概念，男女有别、男女分工不同是社会进步的表现。”他主张，凡是妻子辞去工作从事家政的，丈夫一方的单位应给付1.5倍的工资，即“丈夫的工资+妻子的一半工资”。但王玉珏委员则对鼓励妇妇回家的提法坚决反对！她表示，如果让妇妇回家，建国以来倡导的男女平等就白费了，是历史的倒退。妇女没有经济地位，其他权利就无从保障，就会任人宰割。她还告诉记者，她和其他几位委员政策撰写一份提案，建议政府帮助下岗女职工重新就业。讨论•上述案例从公平与效率角度看，怎么做更有效率、更公平；从自由与安全的角度看，怎么做更利于更有利于保障妇女自由与安全。•另外，女干部55岁退休，比男干部提前5年，从公平与效率角度如何看。第二节政策目标确立方法•一、政策目标确立的要求•1、实事求是。目标确定要恰当，防止偏高或偏低。要从实际出发，从问题出发，不是从主观愿望出发，切实可行。大跃进的目标过于空想。•2、目标要具体明确。当然在实际操作中有难度。一般来说，近期目标容易明确，远期目标则可相对含糊。只有明确具体，才可为方案制定和选择提供条件。目标是单义的，目标表述只有一种理解。如目标是使社会风气根本好转就不易把握。三讲教育使大家认识水平提高也难以鉴定。•3、目标要系统协调。制定政策往往面临多重目标的困扰，有时还相互冲突。在制定政策时要让同一政策的不同层次、不同方面的目标之间相互协调，并与已有的政策目标协调起来。这既要运用相关理论进行分析，也要尽可能减少政策目标数量。二、根据问题确定目标•1、分析问题产生的原因是确定政策目标的前提。如对我国城市失业现象怎么看，如认为是因劳动力素质不高，则加强职业技能培训；如认为是就业机会过少，则大力发展第二产业和第三产业，创造就业机会。分析问题原因要找到主要原因、根本原因。找错了原因就会镐错目标。如腐败原因仅看成是官员觉悟不高，其治理方法即不同。•2、根据问题的性质来决定政策目标的性质。如SARS先只是一件医疗事件，但扩散后变成经济政治问题，性质改变了，政策目标的性质就不能仅是治病救人。个别企业倒闭，是经济问题，但大量企业倒闭，则变成了政治社会问题了，政策的目标也需相应调整。•3、根据问题的难易程度确定目标的高低程度。政策目标不仅有质的区别，也有量的区别。如城市经济体制改革比农村经济体制改革难得多，政策目标也复杂得多。三、政策目标确立的困难•1、政治因素。政策某种意义上说是政治过程的产物，不是个人行为决定的结果。各利益集团会施加压力，操纵结果，增加了目标确立的难度。政治家有可能屈服于利益集团的压力，为平衡利益集团的关系，做违心的事，或让政策目标模糊化。•2、价值因素。政策目标在特定程度上还取决于政策制定者的价值判断。现实中不是缺乏价值标准，而是争议太大。不同的个人、团体、政党等会有不同的价值观。价值判断考虑的是“因为什么”、“为了什么目的”、“为谁”、“优先考虑什么问题”等。•3、政策多目标之间的矛盾和冲突。由于政策目标往往是多重的、多层次的，如何分清轻重缓急，如何取舍，成为一大难题。•房地产政策目标的政治因素、价值因素、多目标冲突如何理解？四、政策目标的分析方法•1、政治分析。主要包括政策制定者的政治立场、政治观点、政治需要及各利益集团的政治诉求。目标确定时就应了解他们的政治立场、观点和相关利益集团的诉求，并查明这些因素对政策目标的最终影响。•在美国，政策制定者都有其政治社会基础，要争取当选或连任，其政策均反映其后的利益集团的诉求。中国的政策制定者首先也要保住或提升官位，其政策也必须反映对其命运有决定权的集团的诉求。•股权分置改革的政治目标是什么？符不符合现行政治观点？反映了哪些利益集团的诉求？他们通过什么途径影响改革政策？四、政策目标的分析方法•2、价值分析。根据西蒙的说法，目标的选择是根据价值因素和事实因素。价值因素涉及的主要是政策及其目标的价值含义、价值一致性、绝对价值和相对价值、对明确价值观的可行性限制、价值组合、价值冲突、目标反映谁的价值观、反映谁的偏好和利益。有的时候弄清价值观还要作调查访谈。如公众对日本的态度就要作调查，不能简单说反感日本。•如限制养狗的政策目标反映了谁的价值观念、什么观念，当出现价值冲突时如何处置。价值分析与政治分析、利益分析应结合起来。四、政策目标的分析方法•3、控制目标数量。政策目标往往十分复杂，如目标过于复杂，有可能造成主次目标不分，影响主要目标的实现，因此要对目标数量进行控制。控制的方法：•1、去除法。一是根本无法达到的目标；二是根本对立而又无法协调的目标（鱼与熊掌不能得兼）；三是一个目标从属于另一个目标。这就有取舍问题。•2、分降法。如目标太多，弄法哪是主要目标，哪是次要目标，将次要目标降为约束条件。如机构改革的主要任务是提高机关效率，精简人员，而有的还要低此机会调整领导班子，降低领导干部年龄。前者可作主要目标，后者可降为约束条件。•3、综合法。如用以上办法后，还是目标较多，可将几个目标综合起来，形成一个新的目标。如城市有空气污染、水污染、噪声污染，可将其综合为环境污染。第三节政策方案设计•问题界定是说明“是什么”，目标确定为确定“做什么”，备选方案为解决“怎么做”。•方案设计要求•方案来源•方案设计方法一、方案设计要求•四点要求：•1、紧扣政策目标。有的放矢，一下子难明确的，则采取渐进方式解决。•2、尽可能考虑所有方案。一般不低于两个，越多越好。各方案应彼此独立，不能互相隶属或互相包含。当然也要考虑决策成本。•3、方案要有创新。关键是打破各种惯性思维，解放思想，突破常规限制，直觉的、经验的、理性的均可用。当然有成功的经验，没有必要再冒险创新。•4、方案切实可行。尽可能考虑现有和将来的条件，去设计实现目标的主体、手段、技术、步骤等，有操作性。•两个原则：–1、广开言路。–2、用足所有的信息。二、备选方案的来源•从现有到调整：现有的政策提案；通用的解决方案；调整过的通用解决方案；非现成的解决方案。•从保留到全新：保留现有的制度；调整现有的制度；使用已经设计的方案；使用全新的方案。•十种来源：•1、由政策问题及目标所派生的；2、与现状相符而又未实施过的；•3、相关问题的其他人的经验；4、现有政策；5、向专家请教；6、根据权威要求；7、对相似或类似问题的推导和类比；8、某些特殊案例的启示；9、对相关案例的调查结果；10、从政策参与者的价值观及信念、法律规定和科技知识中进行推导。三、寻求政策方案•1、头脑风暴法•1939年美国学者奥斯本首先把它总结归纳为一种办法，用于广告设计，通过思维共振达到智力放大，产生新的广告。现在政策分析中广泛应用，作为一种会议技术，形式多样，依靠相关领域专家的知识、经验和判断力，对未来变化作出判断，产生解决问题的方法。•要点：•组织正式团体•每个人的观点要力图触动其他人的观点•强调积极的鼓励，遵循“无批评”原则。即使荒诞不经的想法也应受到尊重，不存在权威意见，与会者人人平等。•根据这一定义，头脑风暴法：如何实施？–SARS期间，官员着急，找不到专家，不知道什么专家好–缺乏一个自由的公共空间，封闭行政导致的结果2、哥顿法•美国人哥顿1964年发明的。或称提喻法。•要点：•组成会议团体，发挥集体智慧。•除主持人外，与会者对会议目的、所要研究的问题不明，避免思维惯性的影响。•强调“变陌生为熟悉”和“变熟悉为陌生”（用陌生的方法处理熟悉的问题）•主持人要善于引导、激励。3、不行为分析法（维持现状）•在未来行动方案缺失的情况下保持渐进发展的状态。它与现状不同，一般可以将不行为方案界定为对现行趋势和政策进行的合理的维持。•不行为分析的原因：–不行为分析为测量所有的备选方案提供了一个基点。–不行为分析有助于澄清行为分析的种种目标–不行为分析有助于澄清行动需求或者不需求的水平–不行为分析有助于把具体的项目规划与总体规划联系起来–不行为分析有助于让人理解问题界定的困难和没有最优的解决方案•禁鞭的不行为分析：不行为会有什么样的结果。4、快速调查法•组织政策共同体–建立朋友、志同道合者的网络，随时召集起来进行观点分析，分享新的想法–与同一领域其他专家进行联系和互动–注意政策方案来源的代表性、广泛性–横向调查：根据单一目标或同一时间内几个总体目标收集资料，进行比较分析。–纵向调查：在一段时间内或不同组群的资料进行比较。5、文献述评法•大量的文献，隐藏着各种各样的政策方案–从文献到人，再从人到文献–文献书评法：从文献中寻找各种各样的政策建议•禽流感的例子–SARS治理经验–传染病学隐含的方法–美国的传染病防治文献–应急管理文献6、实证经验比较法•对文献进行分析，有的被采纳，有的未被采纳；有的成功，有的失败，分析原因，了解实际经验情况。把经验与文献资料进行比较，了解方案是否被修改过，谁支持或反对，实际执行进展情况等。目的是获得一系列已经被经验证明具有可行性的选择方案•禁鞭：•完全禁止、限禁、不禁•以一批实践个案为基础，确定种种方案7、被动收集与分类法•有时需要被消极地等待，政策分析人员可能因为偏见，可能因为时机找不到好的方案。有时需要被动地收集利益相关者的建议。–利用已经成熟的方案：社区管理成功的典型。–来自委托人或者上级，来自不同情境拥护者、组织，各种利益集团的方案：律师等提供的方案。–教育乱收费政策：家长方案、教师方案、政府方案。•以谦逊的态度，承认他人有较有价值的思想，可能就会获得意想不到的好方案。8、开发政策类型•考察被一项潜在政策影响的个人、团体或组织的类型有助于查明备选方案。其程序为：先查明被影响的团体；再查明他们对备选方案可能反应；再提出这些团体或个人可能接受的方案。•不同政策方案的分类–狗患：对人群进行分类：•养狗人群，被咬人群，一般人群•官员人群，兽医人群，•对物品和服务进行分类•对问题进行分类：个人爱好问题、社会问题、政治问题–对方案本身进行分类：理想的，可行的，预防的9、类比法•通过检查以前被解决了的问题与现有问题之间存在的类似性，发现一些解决问题的方法。类比法的运用，关键是二者之间要有可比性，外部环境与内部因素有较多的相似性，且这种相似性是稳定的。•农村联产承包、城市厂长经理承包制；•俄国市场化改革、中国市场化改革；•延安整风运动、三讲教育。10、理想方案对照法•最理想的方案，但缺乏可操作性•然后再从可操作角度出发，探索新的政