中国入世一周年评估报告(15)医疗卫生

1中国入世一周年评估报告（15）医疗卫生序言根据我国加入世界贸易组织议定书第十八条“过渡性审议机制”，在加入世界贸易组织后8年内，世界贸易组织每年都将对我国履行加入世贸组织承诺的情况进行审议，并在第10年或总理事会决定的较早日期进行最终审议。这将成为推动我国切实履行的外部动力与压力之一，而我国在履行承诺过程中也必将面临一些挑战，并对我国的相关产业发展产生一定的影响。与此同时，世界贸易组织主要成员也建立了相应的监督机制，其他国际组织及各大财经、大众媒体也时刻关注着中国履行承诺的进展。如美国国会就授权美国贸易代表办公室和美国商会成立工作组，对中国加入世贸组织承诺履行状况进行评估，并于2002年9月14日公布了评估报告。在2002年12月11日，美国贸易代表办公室向美国国会递交了关于中国加入世贸组织承诺履行状况的报告，分析了我国在不同领域的承诺履行状况，并就个别问题，提出了质疑。这些评估报告及报道，一方面展现出了中国在履行承诺过程中的积极姿态和取得的巨大成就，另一方面也存在一些偏见和误会。因此，公正、独立、客观地评估和解释我国加入世贸组织承诺履行状况，阐明我国为履行加入世贸组织承诺所作的巨大的、卓有成效的努力和所取得的成果，发现承诺履行过程中存在的一些问题，指出履行过程中不可避免某些主客观困难，提出建设性的对策和建议，针对WTO和其他成员提出的疑问，作出正面、客观、理性的回答，以消除彼此之间的误解，增进交流合作，促进世界贸易及中国对外经济贸易关系的顺利发展，具有十分重大的现实意义和战略价值。本报告分宏观、贸易争端、农业、制造业、服务业和知识产权等六个部分，从宏观和微观两个层面全面阐述了加入世贸组织第一年我国承诺履行、国内宏观经济和各个产业的运行2情况，深入分析了其中蕴含的深层次原因，理性、科学地预测未来我国宏观经济和各个产业的发展趋势，并提出了建设性的政策建议。对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院院长张汉林教授2003年3月18日医疗卫生中国加人世界贸易组织一年来医疗方面出现一些变化，就一些人们所关注的问题，如药品、医疗器械、医疗保险、农民医疗问题都有一定变化。中国政府也采取了一些措施和行为规范市场，整顿秩序。一、医疗部门面对WTO现状——机遇与挑战并存(一)加人世贸组织医疗部门已有准备中国医疗服务市场属于开放较早的领域：1989年，卫生部和原外经贸部联合制定了《关于开办外宾华侨医院诊所和外籍医生来华执业行医的几条规定》；1992年，卫生部制定了《外籍医生来华短期行医管理办法》；1997年，针对一些地方越权审批中外合资合作医疗机构以及管理混乱的情况，原外经贸部和卫生部又制定了《关于设立外商投资医院的补充规定》,进一步规范外商投资医疗机构的审批工作。这些规章明确了外国公司、企业、医疗机构和其他经济组织或个人在中国境内同中方医疗机构或其他机构共同投资、共同经营合资合作医疗机构的政策他明确了在国(境)外获得合法行医资格的外籍医师来华行医的管理办法，从而初步奠定了中国医疗服务市场开放的基础。32000年，卫生部和原外经贸部联合制定了《中外合资合作医疗机构暂行管理办法》，该办法基本以加人世贸组织谈判中中国已作出的承诺为根据，符合WTO逐步开放的原则和要求。《管理办法》对中外合资合作医疗机构的设置条件、要求、标准，管理审批权限以及程序、执业标准等均有明确规定，是加强中外合资合作医疗机构管理的依据。(二)履行承诺情况总体上令人满意加人世贸组织后在医疗方面主要有两项承诺，在外国服务提供者方面：允许外国服务提供者与中国合资伙伴一起设立合资医院或诊所,设有数量限制，以符合中国的需要，允许外资拥有多数股权。境外资金进人中国建立医疗机构，将依据《医疗机构管理条例》、《区域卫生规划》、《医疗机构设置规划指导原则》和《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》进行设置审批和管理。根据中国的承诺，允许外国服务提供者与中方合作伙伴一起设立中外合营医院和诊所，允许外方控股，这部分根据中国的实际需要，有数量限制，不允许外商独资举办医疗机构。卫生行政部门将根据有关规划规定某地区设立何种规模、数量、性质、专业的中外合资、合作医疗机构及其选址，对中外合资、合作医疗机构不给予任何财政补贴。合营医院或诊所的医师和医务人员大多数应为中国公民。中国目前中外合资合作医疗机构尚无准确统计数据。据估计，全国约有200余家各种形式的中外合资合作医疗机构。其主要特点是：在经营规模上，该类机构以不设床位的诊所或诊疗中心居多，约占50%以上，而且投资额不高、规模不大，投资额在200万美元以下的约占50%，床位在200张以上的仅占20%。在服务内容上，集中于眼科、口腔科、皮肤科、妇产科、血液透析、诊断等项目上，综合医院较少。在地区分布上，遍及全国19个省、自治区、直辖市，大多集中于经济比较发达的沿海地区的大中城市，如北京、辽宁、4山东等地。在合作对象上，外方合作机构大多是来自美国、日本等国和中国香港、中国台湾等地的公司。医疗服务方面，自2000年7月1日《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》出台后，中国2002年审批合资医疗机构23家，审批数为历年最高。卫生部提供的数字表明，中国现有各级各类医疗机构30多万家，其中非公有制医疗机构13万多家；经过卫生部正规审批的中外合资合作医疗机构200多家之中，中外合资合作诊所占50%以上，美国美中互升公司与上海长宁中心医院共同投资建立了上海首家中外合作赢利性医院。中国加人世贸组织关于医疗卫生的承诺是在机构、人员、技术、大型仪器设备几方面合乎规定的情况下，允许外资在中国开办中外合资合作医疗机构，这种开放度在世界上只有三五个国家具备，相比其他国家，中国医疗市场开放的步伐较大。外国医生方面：应允许持有其本国颁发的专业证书的外国医生，在获得卫生部的许可后，在中国提供短期医疗服务。，服务期限为6个月，并可延长至1年。合资医院和诊所的大多数医生和医务人员应具有中国国籍。卫生部将逐步完善外国医师来华短期行医的许可条件、考试和注册制度，并可以作出有别于中国医务人员的某些管理规定。这方面在短期内并无明显变化，对中国医疗行业冲击较小。在远程医疗方面，对境外医疗机构没有额外的限制性措施。对于在华求医的外籍患者，没有区别于中国公民的限制性规定，外籍人员在中国具有与中国公民同等的医疗条件和医疗选择机会。(三)面对竞争估计不足目前中国面对着国外卫生服务机构进入国内市场的强烈兴趣，最大的问题是对竞争即将来临估计不足。5从国内情况看，地处改革开放前沿的广东省各医院已经逐渐意识到竞争已近的现状，他们纷纷从改善医院的就诊环境和医务人员的服务态度出发，不仅提出一切以病人为中心的口号，而且一切优越条件向病人倾斜。良好的医疗服务态度，已成为人们普遍接受的风气。在北京力30家“洋医院”，虽然规模都不算大，但服务态度之优，为病人服务之细，在京城中口碑已树，现在，去“洋医院”就医的国人，已占其门诊人数的过半。从国外情况看，20世纪80年代末90年代初，卫生服务跨国公司的重点是欧洲市场。90年代中期以来，跨国公司将视线转向第三世界国家，重点在拉丁美洲。同时，一些没有承诺开放卫生服务市场的国家如加拿大等，面临着将不得不开放卫生服务市场的压力。从国际国内的卫生市场开放情况看，中国逐步扩大开放卫生服务领域之势不可避免。开放卫生服务领域，就意味着中国长期以来依赖政府的财政补贴及“以药养医”政策生存的医疗卫生领域，将面对着国际上更优质的医疗水平和成熟医疗服务，外资的医疗机构在医疗市场的分割上，如果是面对国内的高消费群体，也就会占去国内可能最有利润的一块。开放卫生服务领域，标志着中国至今尚未“长大成人”的医疗机构将更深地卷入市场经济的大潮，意味着中国每个医疗机构都不可避免地参与市场搏击。其中卫生服务部门尤显关注。加入世贸组织后中国卫生服务部门参与国际竞争有其有利的一面，其中包括其一，加人世贸组织进一步开展卫生服务贸易，有利于引进适宜的、先进的医疗设备和医疗技术促进学科建设发展；同时引进科学的管理模式，经受医疗服务市场有序竞争的考验，有利于提高中国公立医院的管理水平。其二，加人世贸组织，中国的医疗机构通过合资合作、改制转型、联合兼并等多种形式，将会吸引更多的国外资金、技术和先进的管理方法。逐步实现以公有制为主体，多种所有制与经营方式并存、公平竞争的新格局。其三，随着社会经济的发展，老百姓物质文化生活水平的提高，健康观念发生变化，医疗服务需求多层次性日趋凸现，因此就要求医疗市场进一步开放。而中国的人6世则从客观上要求满足人们的愿望，从而有利于满足社会多层次医疗服务的需求，并有可能带动健康相关产业的发展。中国加人世贸组织确实也为医疗卫生服务部门的发展带来一些新的挑战和考验。中国医疗市场目前还属于原始市场，公立医疗机构在人、财、物等方面还缺少独立的决策权，尚未形成自主经营、自负盈亏的法人实体。而加人世贸组织后医疗市场的进一步开放，竞争的加剧，原有的公立医院将会处于劣势，尤其缺少特色的中小医院所受冲击将更大，这在不同程度上影响整个医疗卫生系统的稳定。而且医疗市场的开放使医务人员面临激烈的就业、就职竞争。由于发达国家对发展中国家市场的占有策略是“本地化”原则，因此中国的白衣天使们必然就要面对分化和重新组合的过程。高级医疗专业人才流失的结果，将有可能降低公立医院的技术水平。因为加人世贸组织而产生的医院产权多元化，会给中国医疗市场的监督管理带来许多新问题。卫生服务部门如何从“办”机构向“管”服务转化，在市场准人上如何既把握原则又遵循国民待遇，在市场管理上如何从“身份”管理向“行为”管理转变等领域，还有待进一步的提高。二、现阶段政府部门的努力卫生部、国家中医药管理局日前联合发出通知，要求各地做好即将于2002年9月1日实施的《医疗事故处理条例》与《医疗事故处理办法》的衔接和平稳过渡工作，确保《条例》顺利贯彻实施，维护医生与患者双方的合法权益。中国卫生部2002年8月5日公布了《医疗事故技术鉴定暂行办法》，这个《办法》将从9月1日起开始实施。中国在医疗机构市场准人方面的承诺是允许外国服务者与中外合作伙伴一起设立中外合营合作医院和诊所，允许外方控股，外资比例不应少于该合资企业注册资本的25%。同时要求，在合营医院或诊所中，医生和医务人员大多数为中国公民。由此可以预见，加7人世贸组织后医疗服务业至少将发生两大变化：一是医疗服务体系将日趋多元化，中外合资合作医疗机构的比重将明显上升；二是医疗技术的更新将加速，管理服务将逐步与国际接轨。这种变化的积极意义是医疗机构之间的竞争加剧，医院管理服务水平提高，医疗行为将日趋规范，参保职工将享受到更好的医疗服务。这种变化的挑战在于：第一，定点医疗机构的准入管理将难度更大。社会医疗保险经办机构一方面要根据医疗高层的特殊规律，严格控制医疗机构的定点准人，另一方面又要遵循国民待遇原则，公开、公平、公正地对待不同形式医疗机构的合法竞争。第二，以行政管理为主的监管将不再适应多元化的医疗服务体系，对定点医疗机构的日常监管方式将发生变化。第三，医疗服务、医疗技术与国际接轨，其副产品之一就是导致医疗费用攀升。因此这就要求：(一)适当调整医疗机构的布局与“准入政策”中国医疗卫生资源的配置状况大体同于一般国有资产的配置，作为带有公益性的特殊领域，它的国有化、公有化程度更高。为了提高效率、改善服务、减少浪费、促进发展，必须适当收缩国有医疗卫生资源的分布战线。国家资本应集中到真正体现公益性的方面，比如综合性疾病预防、灾区卫生环境治理、救济救援医疗、基础性大众卫生服务等。与此相应，应适当调整目前非国有特别是非公有医疗卫生机构从事医疗卫生服务的政策，使它们能够在大一些的范围内参与医疗卫生资源的配置。从优化医疗卫生资源配置、满足各层次医疗卫生服务需要的目的出发，发展非公有医疗卫生服务。需要重视的是，对国有医疗卫生战线的收缩应当稳步有序，不能造成资源流失与运行混乱；而对非国有特别是非公有医疗卫生服务的发展，也要管住三个方面：一是提高门槛。资格审查必须非常严，不能让江湖骗子行医。二是定好制度。规则必须健全，各个环节都要有制度、规