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1第4章公共领导4.1公共领导概述4.2公共领导体制4.3几种常见的公共领导方法4.4领导能力公共管理学21世纪公共管理系列教材2本章教学目的领导贯穿于计划、决策、组织、指挥、协调、控制等公共管理活动的全过程。本章主要从理论与实践结合的角度上学习公共领导的前沿理论、领导体制、领导方法、领导能力。本章学习，着重培养学生的领导素养，培养学生运用理论分析问题、解决问题的能力，通过角色模拟和案例分析培养学生的实际领导能力。公共管理学21世纪公共管理系列教材3本章学习的重点问题•公共领导的作用与公共领导理论的历史演进•领导体制•领导方法•领导能力与领导方式公共管理学21世纪公共管理系列教材4本章主要参考资料1．王乐夫：《领导学：理论、实践与方法》，中山大学出版社，2007年版。2．[美]加里•尤克尔：《组织领导学》，中国人民大学出版社，2004年版。3．[美]斯蒂芬•罗杰斯：《组织行为学》，中国人民大学出版社，1997年版。4．[新加坡]林志颂、[美]理查德•L•德特：《领导学》，中国人民大学出版社，2007年版。5．[美]詹姆斯•麦格雷戈•伯恩斯：《领导论》，中国人民大学出版社，2006年版。6．[美]哈罗德•孔茨、海因茨•韦里克：《管理学》，经济科学出版社，2007年版。7．[美]保罗•C•纳特、罗伯特•W•巴可夫著：《公共和第三部门组织的战略管理：领导手册》，中国人民大学出版社，2001年版。公共管理学21世纪公共管理系列教材54.1公共领导概述4.1.1公共领导的含义和特点1.领导的含义领导是领导者在一定环境下，为确定和实现既定目标，对被领导者进行统御和指引的行为过程，它包含了领导者、被领导者和环境三个基本要素。公共管理学21世纪公共管理系列教材64.1.1公共领导的含义和特点2.公共领导的含义公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。公共领导的含义包括：（1）公共领导是一个社会组织系统；（2）公共领导是一个动态的行为过程；（3）公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动的过程；（4）公共领导是权威和公共认可的关系；（5）对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。公共管理学21世纪公共管理系列教材74.1.1公共领导的含义和特点3.公共领导的特点（1）公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门；（2）公共领导职权的公共性、服务性。从公共领导职权的来源、使用和后果来看，都具有了公共性；（3）决策的“公断性”；（4）公共领导的价值取向是公共利益。公共管理学21世纪公共管理系列教材84.1.1公共领导的含义和特点4.公共领导的作用（1）导向、统领的作用（2）影响、表率的作用（3）协调、沟通的作用（4）迎接挑战、引发和推动变革的作用公共管理学21世纪公共管理系列教材94.1.2西方领导理论的演进与新发展1.西方经典领导理论（1）特质理论(traittheory)。用以区分领导者与一般人的不同特征，并以此来解释他们成为领导者的真正因素的理论。优点：第一，它给人一种直觉的吸引力，在一定程度上和一定范围内合乎人们的常识；缺陷：直觉性和形而上学性公共管理学21世纪公共管理系列教材104.1.2西方领导理论的演进与新发展1.西方经典领导理论（2）行为理论(behaviorpatterntheory)。这种理论认为，真正决定一个人成为领导者的因素是他的行为，只有那些行为上表现出既关心工作（生产）又关心个人（下属）的领导者才是最有效的；认为领导行为是可以通过后天的培养和锻炼得到的。行为理论主要包括：一是勒温等人的集权式领导、民主式领导和放任式领导的领导方式理论；二是利克特（R.Likert）以工作为中心的领导和以员工为中心的领导的领导方式理论。公共管理学21世纪公共管理系列教材有学者根据领导的不同侧重点，把领导方式分为三类：1、以事为中心的领导方式：持这种领导方式的领导者，认为工作是目的，是中心，只注重工作的进程，强调工作效率，以工作的数量和质量来评价工作人员的优劣，对组织成员不够关心。2、以人为中心的领导方式：持这种领导方式的领导者认为，只有工作人员身心愉快，才能产生最高的效率。所以，注重积极性的鼓励和奖赏，鼓舞工作情绪。3、人事并重的领导方式：这种领导者认为，既要重视人，也要重视工作，两者不可偏废。124.1.2西方领导理论的演进与新发展1.西方经典领导理论（3）权变（或情景）理论（contingencysituationaltheory）。实践证明，不存在一成不变的、普遍适用的“最好的”领导方式。领导行为效果的好坏，不仅取决于领导者个人的素质和能力，而且取决于诸多的客观因素，用一个通式表示就是：领导＝f(领导者、被领导者、环境)。这个公式表明，领导方式是领导者、被领导者和领导环境的一个变数（函数）。因此，有效的领导行为是因时间、地点、条件的变化而变化的。主要包括：菲德勒的权变理论（contingencytheoryofleadership）、路径——目标理论（path-goal-theory）。公共管理学21世纪公共管理系列教材134.1.2西方领导理论的演进与新发展2.西方领导理论的新进展进入20世纪70年代，特别是80年代以来，西方领导理论又获取了一些有价值的进展。这些进展主要有归因理论、领导魅力理论、认知资源理论、交易型和变革型领导理论、基于价值观的领导理论和团队理论。公共管理学21世纪公共管理系列教材144.2公共领导体制4.2.1领导体制的含义和内容1.领导体制的含义：领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。2.领导体制的内容（1）领导结构（2）领导的层次与跨度（3）领导机构中各部门之间的职责与权限划分（4）领导干部的管理制度公共管理学21世纪公共管理系列教材154.2.2公共领导体制的基本类型1.首长制和委员会制2.集权制和分权制3.层次制和职能制4.完整制和分离制公共管理学21世纪公共管理系列教材案例：某局长的困境由于长期工作效率低下，某县农业局实行了首长负责制，设立了一局长和两副局长。该局长为人正派，思想端正，工作经验丰富，判断决策能力强。他认为，既然是首长负责制，那就应该他一人说了算，因此有什么事也不与两个副局长商量。结果，共事一年，两个副局长对他怨声不断，关系紧张，而且整个局里工作不但不见起色，还更糟糕。请用领导科学的有关原理分析该案例。（1）本案中主人公严重违反了我国领导体制改革中的合理划分权限原则。（2）合理划分权限是我国领导体制改革的重要原则之一，也是领导体制科学化的一个基本要求。合理划分权限的实质明确纵向的各级组织和横向上的各级机关的职能，最大限度发挥他们的功能，调动他们的积极性。我国实行的是集权式分层领导的体制，合理配置配制各种资源，有计划、有步骤地开展各项建设，保证社会主义国家的整体利益。（3）首长负责制有其自身的缺点和不足，由于一个人的知识、智慧、能力和精力有限，考虑问题处理事情会有失误的机会，所以我们应该借助其他领导体制的类型（如委员长制），正如本案中为正局长设置了两个副手，那么在跟多的情况下可以集思广益，减少决策失误，并可以相互监督，避免个人专断和滥用职权。194.2.3公共领导体制的改革公共领导体制改革是公共领导活动中为完成公共领导职能、实现公共领导意图所设置的机构体系、运作机制和规章制度进行的合乎实际和适应社会发展要求的改革。1.我国公共管理领导体制存在的问题（1）领导职能相互混淆（2）领导权力过于集中（3）领导权力的约束滞后（4）公共组织机构高度膨胀（5）用人制度缺乏活力公共管理学21世纪公共管理系列教材案例分析题、王工程师，男，45岁，毕业于北京某高校电气专业，留校后在实验室搞器材管理工作。因解决夫妻两地分居问题，由北京调到上海某研究所器材处从事科研器材管理工作。王工到任后，勤奋工作，将自己的特长和专业知识用于工作中，经常下基层，和大家一起干具体工作；在人际关系上，能广泛联系群众，群众关系较好。然而，在工作中也暴露了一些缺点，如对基层工作的协调和指导缺少办法，工作重点抓不住，显得较忙乱。问题：以职位分类“因事设职“为基本原则，王工的调动是否合理？王工在观念上、管理上存在什么问题？社会上的不公平竞争首先表现在人事竞争上。政府部门选拔工作人员，一般由用人单位提出人选，组织人事部门参与考核。但现实中存在着拉关系、逐条子、托人情、走后门现象，搞得组织部门、用人单位无法正常工作，更无法保证用人质量。其结果是不凭能力凭关系，不看本人看后台。“公平竞争、择优录用”成了一句空话。有本事的人面对着想进去一展身手的单位，只能长叹“有心报国，无法入门”而“长使英雄泪沾襟”。社会上一句评价干部选择制度的流行话——“由少数人选人，在少数人中选人”，可谓一语中道出了“本事强不过人事”的根子。一些地方和单位把选择干部的权力集中在少数人甚至一个人手里，把领导集体的多数人和多数干部群众排斥在外；把选择干部的对象局限在一个很小的圈子里，大量优秀人才被排斥在事业之外。这就决定了“由少数人在少数人中选人”的选择制度，其直接效果是不能保证人才的充分流人，也难以避免非人才的大量流入。讨论：我国干部选拔制度存在哪些问题？234.2.3公共领导体制的改革2.公共管理领导体制改革的路径（1）完善领导职能分工，理顺各种关系（2）保证政令统一的前提下，适当下放权力（3）改革组织人事制度，增强党和国家的活力（4）继续推进机构改革，合理设置机构，克服机构臃肿（5）加强权力制约与监督公共管理学21世纪公共管理系列教材案例：牛建奎担任某市市长后，根据该市的资源、区位以及文化优势，主张紧紧抓住西部大开发的历史机遇，大胆引进外资，发展经济。这一主张得到了市委、市政府的肯定。于是，倡导和鼓励引进外资，开创全市对外开放新局面成为全市经济工作中的一个突破口。该市的金沙药业公司为更多地占有市场份额，决定进行二期技改，但工程缺乏大笔资金。经多方努力，一千万美元的外资可望引进。由于引资心切，加之前景看好，又符合市委意图，应外商要求，牛市长、市财政局局长遂在担保书上签字盖章。药业公司引进这笔资金后，二期技改工程顺利竣工。不料，周边省市的同种新药产品捷足先登，迅速挤占了金沙药业的市场份额。眼看合同期到，药业公司在勉强偿还了外商700万美元后，再无力偿还剩余的360万美元（含利息）。于是，外商将金厦市政府、市财政局以及金沙药业推上了被告席。案例思考：1.企业融资，市委、政府该不该担保？为什么？2.政府市委为企业融资进行担保，出现问题后该不该负责？为什么？3.政府是否有错？如果有，应如何改正？案例点评：本案例是一起具有典型意义的涉外经济的活教材。积极引进外资，振兴当地经济无可非议，但在市场经济条件下，政府市委决不可随意对企业行为大包大揽，以致产生不良后果，有损政府市委形象。市场经济是法治经济，政府市委既然为企业融资担保，就等于承担了企业融资的风险。政府官员要严格依法行政，转变职能，真正实现政企分开；政府官员要努力学习涉外经济知识，尽量回避引资风险，努力营造引资的良好环境；政府官员应克服心浮气躁、急功近利的心理，严格按国家有关法律法规来规范自己的行为，真正做到依法行政。284.3几种常见的公共领导方法4.3.1领导方法概述1.领导方法的含义：领导方法是指领导者配置资源、沟通和协调关系、统筹安排时间、统御和激励下属的各种手段与途径。公共管理学21世纪公共管理系列教材294.3.2领导协调1.公共领导协调的含义与特征（1）领导协调的含义：领导协调是指公共部门领导者为了实现既定目标，通过调配、协调不同组织之间、公务员之间，政府不同职能之间等可能产生的阻碍公共事务的处理和社会和谐发展的因素，进行调整、控制，使社会和组织保持一种平衡状态以实现预定目标，发挥整体最大功效的过程。（2）领导协调的特点：平等性、互利性、结果不确定性。公共管理学21世纪公共管理系列教材304.3.2领导协调