国内外食品安全监管体制现状的研究

国内外食品安全监管体制现状的研究目录一、国外食品安全监管体制的状况（一）加拿大食品安全监管体制（二）美国食品安全监管体制（三）英国食品安全监管体制（四）德国食品安全监管体制（五）丹麦食品安全监管体制（六）爱尔兰食品安全监管体制（七）荷兰食品安全监管体制（八）新西兰食品安全监管体制（九）日本食品安全监管体制二、我国的食品安全监管体制（一）我国食品安全监管体制的建立与发展改革开放以来，我国的食品安全监管体制进行了三次大的调整或改革（二）我国食品安全监管体制与外国食品安全监管体制的比较食品安全监管主体的异同食品安全监管思路和措施的异同食品安全法律法规技术保障体系的异同三、全球食品安全管理与国家食品安全控制体系的建立全球食品安全战略全球食品安全行动全球食品安全管理的发展趋势（二）国家食品安全控制体系的建立多个部门监管体制单个监管部门体制综合性体制（三）对建立健全我国食品安全监管体制的建议1、是不便于消费者维护自身健康权益2、是增加了食品生产经营者企业的负担：（1）坚持“分段管理”的原则，实行“两段”食品安全监管体制（2）成立国家食品安全委员会（3）整合资源，降低成本，提高食品安全监管效率和效益（4）加强中央和地方协调，确保国家法律法规得以有效执行（5）认真做好《食品卫生法》的修订工作（1）坚持“分段管理”的原则，实行“两段”食品安全监管体制（2）成立国家食品安全委员会（3）整合资源，降低成本，提高食品安全监管效率和效益（4）加强中央和地方协调，确保国家法律法规得以有效执行（5）认真做好《食品卫生法》的修订工作作者：上海市食品药品安全研究中心国内外食品安全监管体制现状的研究杨明亮湖北省卫生厅卫生监督局；食品安全是一个重要的公共卫生问题。2000年第53届世界卫生组织大会将食品安全确定为全球公共卫生优先领域（AGlobalPublicHealthPriority）2002年世界卫生组织（WHO）制定了《WHO全球食品安全战略》（WHOGlobalStrategyforFoodSafety）。加强食品安全管理，关键要建立健全国家食品安全体系或体制（NationalFoodSafetySystem）。进入21世纪后，许多国家在建立健全本国食品安全体系方面做了大量工作,发达国家更是一马当先，走在前面，美国声称要成为国际食品安全的领导（InternationalFoodSafetyLeader）2004年，我国对食品安全监管体制进行重大改革，对从农田到餐桌的食品安全实行“分段监管”,建立起多部门监管的体制然而，2007年，我国食品安全管理遇到重大挑战，中美食品安全问题、中欧食品安全问题、中国与周边国家食品安全问题频频出现，引起了国际社会的广泛关注。这些问题的出现，其成因很多，但与各国食品安全监管体制不无关系。为了探索这个问题，笔者收集了国内外食品安全监管体制的文献资料，进行了认真分析。一、国外食品安全监管体制的状况（一）加拿大食品安全监管体制为了提高效率，减少部门职能重叠，降低联邦开支，加拿大于1996年进行了食品安全监管机构的重组，将加拿大卫生、农业、渔业和海洋部门的食品安全监管职能合并，成立加拿大食品监督署（CanadaFoodInspectionAgency,CFIA），于1997年4月开始工作。加拿大食品监督署的职责有：进/出口食品的监督，实验室和诊断支撑（LaboratoryandDiagnosisSupport），危机管理和产品召回，以及出口认证。CFIA直接向加拿大农业及农产品部部长报告工作。加拿大食品安全监管机构重组后，取得了3个方面的成效：①节省财政预算支出，1997~1998年财政年度的支出减少了10%；②减少机构监管的重叠，避免了不同部门开展同样监督检查的现象；③明确职责，加强协作，减少监管的“盲区”。加拿大卫生部负责公共政策和标准的制定，包括研究、风险评估，以及制定食品中允许物质的限量标准。（二）美国食品安全监管体制美国的食品安全监管体制由联邦政府、州和地方政府部门组成。在联邦政府层面上，有12个部门涉及食品安全监管，即：美国农业部食品安全监督局（FSIS）；美国农业部农业市场局；美国农业部动植物监督局；美国农业部粮食、包装、储存管理局；美国人类卫生服务部食品药品管理局（FDA）；美国人类卫生服务部疾病预防控制中心；美国国家海洋渔业商贸局；美国财政关税局；美国财政部烟、酒、火炮局；美国环保署；美国联邦贸易委员会；美国农业部农业研究所。然而，美国联邦政府主要的食品安全监管部门是美国农业部的FSIS和美国人类卫生服务部的FDA。美国农业部的FSIS负责肉、禽及蛋制品的食品安全监管，美国人类卫生服务部的FDA负责农业部监管之外的食品的安全监管。据此，FSIS和FDA被称作美国的两大食品安全系统（AmericasTwoFoodSafetySystem）。由此可见，美国实行的是多个部门参与的食品安全监管体制，这种体制在职责和工作范围上似乎界定得很清楚，但实际上仍存在缺陷：①食品安全监管职能重叠。例如，在蛋产品的管理上，FSIS负责蛋制品加工的监管，FDA负责对蛋产品运输、零售以及餐饮服务的监管。同时，FSIS和FDA还共同监管壳蛋的加工、壳蛋运输、蛋的批发。②重复监督检查。例如，对同一个生产三明治的企业，对暴露肉馅（OpenfaceMeatorPoultrySandwiches）的监督检查由FSIS实施，而对非暴露肉馅三明治（orPoultrySandwiches）的监督检查则由FDA实施。又例如，美国国家海洋气候管理局每年要对2500个国内外的海产品公司进行检查，又与FDA实行的监督检查重复。③食品监管的权限不一致。例如，FSIS对企业未实施召回的食品可采取措施临时扣留该产品20天，而FDA则没有此项权力，只能申请法院批准。鉴于上述问题，美国从20世纪90年代后期就开始关注欧盟和加拿大食品安全监管体制，并着手美国食品安全体制改革的研究。美国政府责任办公室（UniteStateGovernmentAccountabilityOffice,GAO）于2004年建议国会考虑：①制定综合性的、统一的、以风险分析为基础的食品安全法律;②建立单一的、独立的食品安全监管机构。（三）英国食品安全监管体制1999年，经议会通过，英国女王颁布法律，成立独立的食品标准局，成立食品安全局的法律于2000年4月1日正式生效。在食品安全体系改革之前，英国的食品安全职能由几个中央政府部门分担，如农业、渔业、食品部，卫生部，以及地方政府。1999年，为解决公众关注的食品安全问题（如疯牛病等），议会通过了《食品标准法》，建立独立的食品标准局（FSA），作为国家食品安全的领导机构。FSA负有食品安全监管的职责，但没有促进农业或食品发展的责任。独立委员会由主席、副主席和12名成员组成，代表公众利益对食品标准局进行管理。委员会主席决定食品政策，公开召集政策问题的讨论。（四）德国食品安全监管体制2002年，德国议会批准建立联邦消费者保护和食品安全办公室与联邦危险性评估研究所。这两个新机构都隶属于消费者保护、食品及农业部。联邦消费者保护和食品安全办公室，是一个协调机构，负责指导食品安全危险性管理，并承担德国与欧盟委员会的联系点的工作，包括：①作为一个协调者，督促食品和兽医办公室执行欧盟食品安全法律；②在德国履行消费者健康保护和食品安全的欧洲快速预警系统的职责。此外，这个机构的职责还包括在联邦层面协调食品安全监督和制定一般管理规定，指导联邦州一级实施国家食品安全法律。联邦州政府继续承担履行执行食品安全法律和对地方政府开展的食品检查进行监督的职能。联邦消费者保护和食品安全办公室约有350名职员。联邦危险性评估研究所，其职能包括，在所有涉及消费者健康保护和食品安全方面（除动物疾病外），为联邦政府制定法律和政策提供公正的、科学的意见和支持。联邦危险性评估研究所进行危险性评估，并将评估结果告知公众。联邦危险性评估研究所仅开展危险性评估，不参与政策制定，使危险性评估远离可能的政治干涉，以增强公众对危险性评估的信心。联邦危险性评估研究所约有540名职员。在食品安全体系改革之前，德国食品安全的研究、危险性评估和信息交流的职能由联邦卫生部，联邦食品、农业和林业部承担；执行联邦法律和对地方食品检查的监督职能由16个联邦州政府履行；市政当局和其他地方政府履行食品监督检查职能。（五）丹麦食品安全监管体制在食品安全体系建立之前，丹麦食品安全体系由农业部、渔业部，以及许多市的多个部门多层次的机构组成，负责食品安全的监督检查。卫生部、农业部和渔业部负责食品标准的制定。为了在多个方面提高食品安全执法的效力，把执法资源放在高危险的食品安全问题，减少食品安全执法职能重叠或重复的问题，1997年丹麦政府对多部门的食品监管活动进行整合，统一归口丹麦兽医和食品管理局(DVFA)，隶属于食品、农业和渔业局，约2000个雇员，其中1820名相当于全职。DVFA负责对“从农场到餐桌”的所有食品安全进行监管。2004年8月，作为政府机构改革的一部分，丹麦兽医和食品管理局又被调整到新成立的家庭和消费者事务部。（六）爱尔兰食品安全监管体制1998年，爱尔兰政府制定了法律，建立了爱尔兰食品安全局。1999年7月食品安全局担负起所有食品安全监管的职责。在食品安全体系改革前，爱尔兰食品安全监管有近50个政府机构参与，包括6个政府部门、33个地方机构和8个地区健康委员会，但没有一个中央政府机构协调这些机构或组织的活动。农业和食品部，一方面检查农场、屠宰场和肉类加工厂执行食品安全法规的情况，另一方面负责农业产业的发展。地方政府和地区机构（如健康委员会）有其他方面的食品安全职责，诸如在超市中检查肉类产品、非动物源性食品的加工和生产，以及零售和餐饮业。另外，多重机构承担执行食品安全法律的任务，在整条食物供应链中，却没有一个中心责任体系（CentralAccountabilitySystem）去保证食品安全法律正确实施、协调食品安全职能和活动。在20世纪90年代一些食品恐慌事件发生后，1996年爱尔兰政府为了保证食品产品的安全和质量，对本国的食品安全体系进行了评估，并成立了一个各部门间的委员会，向爱尔兰议会建议如何使多个食品安全监管机构实现协调。1997年初，这个委员会建议成立爱尔兰食品安全局。根据这个建议，执行食品安全法律的职责仍保留在现有的部门，食品安全局将对这些部门进行检查，对制定和保留标准发表意见以及推行良好的工作规范。在1997年中期选举后，新政府认为食品安全局应直接承担所有的食品安全职能，包括执行食品安全法律。于是，1998年爱尔兰食品安全局依据《爱尔兰食品安全局法》正式成立，1999年1月开始运行。爱尔兰食品安全局是一个独立的、以科学性为基础的机构，它负责向卫生和儿童部报告。政府之所以将爱尔兰食品安全局置于卫生和儿童部之下，而不是农业和食品部，这是因为卫生和儿童部的工作重点是保护消费者的健康，而农业和食品部的工作重点是促进产业和贸易的发展和提高。卫生和儿童部任命10人委员会管理爱尔兰食品安全局，由一名首席执行官负责日常事务。此外，该机构还有一个15人的科学委员会，为帮助和咨询委员会。爱尔兰食品安全局有危险性评估、危险性管理和危险性信息交流的职责，包括根据科学建议制定标准，与负有食品安全检查和执行职责的机构协商危险性管理的决策，与公众、食品企业和公共卫生专家进行危险性信息交流。爱尔兰食品安全局是欧盟食品安全快速预警系统的国家联络点。（七）荷兰食品安全监管体制为减少多个食品安全机构的重复、搞好协调,以及公众对动物饲料中二噁英、疯牛病和其他动物疾病引起的食品安全问题的关注，荷兰政府于2002年决定重组其食品安全体系，将卫生部的一个食品安全监督办公室和农业部的一个食品安全监督办公室合并到一起，成立食品和消费产品安全局。食品和消费产品安全局的核心职责包括三个方面:①危险性评估和研究，即鉴别和分析食品和消费产品安全的潜在威胁；②执法，即保证肉类、食品和消费产品（可能包括非食物成分）符合法律的规定；③危险性信息交流，即根据准