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.第五章行政职能.•第一节现代行政职能问题的由来•第二节行政职能概述•第三节西方国家行政职能的演变•第四节转型期我国行政职能的转变.案例—“花菇事件”•1996年底，华东某县政府组织村民种花菇，急切盼望脱贫致富。•县里组织整体种花菇，并从全县500万元的农业周转金中划出349万元用于花菇培植。•1997年，由于气候原因和受亚洲金融风暴的影响，花菇价格下降，农民全部亏本，无人偿还债务，政府出示花菇周转金回收的最后期限。.问题出在哪里？•“是政府让我们种那么多的”•“什么都是他们统一提供，我们没法选择”•“根本没有统一收购，销售无门”•“是不是统一提供的菌种不好”政府引导为什么会失败？.思考•在现代市场经济条件下，政府应该怎样引导•是否该尽可能减少政府干预•政府怎样为农民服务•政府是为农民提供及时准确的信息还是指挥农民干什么？行政职能合理定位与发挥.双重困境政府希望农民致富加大扶持力度帮助农民管理一切事务政府不是万能无法控制一切因素农民产生依赖心理.•行政职能是国家职能的一个重要组成部分•体现着国家行政管理活动的性质和方向•国家行政活动的前提和依据•行政职能发挥的好坏直接体现着政府的优劣.第一节现代行政职能问题的由来•政府的公共行政职能问题是一个与国家现象同样久远和复杂的问题•现代政府的行政职能问题起于20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机发达国家发展中国家现代行政职能发展轨迹.国家专业行政机构如何履行职能资源短缺如何满足人类生存生活的需要管理行政职能与社会发展的关系图.•“新政”背景：1929－1933年世界性经济大危机•经济持续衰退•金融体系接近崩溃•失业剧增•生产相对过剩的危机•社会危机罗斯福“新政”——现代行政职能问题的由来.坐着轮椅进入白宫的总统——富兰克林·D·罗斯福他带领美国走出经济困境，改变了美国人的生活方式，捍卫了民主政体，帮助世界实现了安全.•20世纪最受爱戴和最令人憎恨的美国总统•美国历史上惟一连任4届总统的人•1933年上台执政•罗斯福执政之前，美国几乎每隔二十年就发生一次经济危机•罗斯福从资本家手中挽救了资本主义和美国的民主制度.1929-1933经济危机期间的华尔街1929-1933经济危机期间经济萧条.罗斯福“新政”改革内容政府必须“像一支训练有素、忠贞不渝、愿为公共纪律的利益而作出牺牲的军队一样”行动扩大总统的立法职能扩大总统的行政职能扩大总统的经济职能.•罗斯福新政开创了国家强力干预社会经济的先例•结束了强烈放任自由的资本主义时代，使“19世纪的个人自由主义让位于强调社会保障和集体行动”评价1933年至1938年这六年，标志着美国制度上的剧变——洛克腾堡.•60年代以来，西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象•政府不再是“守夜人”，而成为了经济社会中一个积极的、不可或缺的重要组成部分从罗斯福新政到对行政职能再认识.东亚经济奇迹——后发展国家政府行政职能问题的产生.后发展国家的政府主导型发展战略资源相对稀缺曾经是殖民地经济基础薄弱民主发展缓慢政府主导改革政府与市场相结合适度政经分离最大限度动员资源制定经济政策实现经济增长资源相对稀缺曾经是殖民地经济基础薄弱民主发展缓慢政府主导改革政府与市场相结合适度政经分离最大限度动员资源制定经济政策实现经济增长.•经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程东亚经验在经济基础薄弱的国家，将尽快实现经济现代化作为国家的最高目标，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动荡，对于后发展的国家来说可能是最明智的选择.“东亚金融危机”——后发展国家政府行政职能问题的修正席卷东亚并对世界经济产生重大影响的1997年东亚金融危机.东亚金融危机的原因国际投机因素银行不良贷款金融监管不力汇率政策僵化政府干预不当裙带关系国际环境变化反应迟钝.•东亚国家和地区，社会内蕴着“传统”与“现代化”的矛盾•东亚金融危机与东亚国家和地区的政府职能、政府权力、政府体制、政府能力、政府管理方式有着直接的关系•东亚金融危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机东亚金融危机的启示政府职能转换.•随着市场主体的普遍发育成熟，任其自由地选择经营方式和发展道路•验证“公共选择”理论的正确性东亚国家重释行政职能通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展破除资源占有的垄断，实现社会财富相对公平的分配，提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度.第二节行政职能概述•一、行政职能的含义及特性•二、行政职能的作用•三、行政职能的内容.一、行政职能的含义及特性•(一)行政职能的含义•行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、如何管、发挥什么作用的问题。•政府职能表现为政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。•.国家职能行政职能立法机关监督政府能力基本内容发展方向能力强弱行政职能关系示意图行政环境国家制度社会形势.行政职能具有阶级性、执行性、多样性、服务性、动态性等特性政府职能的普遍性。政府职能的强制性。政府职能的系统性。政府职能的不可替代性。政府职能的服务性。(二)行政职能的特性.1．阶级性行政职能是国家职能的具体执行和体现，所代表的是在国家中占统治地位阶级的利益，所执行的也是这个阶级的意志，因此政府行政职能也必然带有阶级性，这是国家的政治性特征所决定的。.行政职能相对于国家权利机关的立法职能而言，具有明显的执行性质。我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的社会主义国家。行政管理必须贯彻执行党的路线方针政策，必须执行人民代表大会所作出的决定和决议，执行人民代表大会所制定的法律法规。2．执行性.3．多样性行政管理的范围遍及国家和社会生活的各个方面，具体领域包括国民经济、文化教育、国防军事、公安司法、民政外交等各方面的管理职能；运行过程又具有计划、组织、协调、控制等一系列职能；管理层次还有高、中、低层次行政职能之别等。.4．服务性现代行政学理论认为，政府的基本职能在于弥补“市场失灵”的缺陷，为社会提供必需的公共物品。换言之，政府在市场和纳税人之间充当“桥梁”和服务者角色。在我国，全心全意为人民服务是我国行政管理的根本宗旨，行政职能的服务性特性应体现得更为明显。.5．动态性行政职能不是静止不变的。随着行政环境的变化，国家政治、经济、科学技术的发展，行政职能的范围、内容、主次关系等也必然发生变化。因此，适应变化和发展的需要，及时地调整和转变行政职能，是搞好行政管理的重要前提和基础。.二、研究行政职能的作用.（一）研究行政职能是正确把握政府行政管理的前提和基础如果连政府管什么、管到什么程度，如何在社会公共事务中准确定位等问题也不明确，就不能科学地界定政府行政管理的目标、内容、过程及其运作方式，进行科学的管理。.（二）研究行政职能对于行政组织建设的科学化具有重要意义行政职能是行政机构设置和改革的重要依据。根据职能建立相应的机构；职能转变了，机构亦必随之改革和变化。只有以职能为基础来建设行政组织，才能科学地认识到哪些机构是应该加强、必须建立健全的，或无必要，应予合并、撤销、调整的，这样才能科学合理地设置和改革机构，建立结构合理、功能齐全的行政组织体系。.（三）研究行政职能对于实现行政管理过程的科学化有着重要的意义行政管理的过程，是计划、组织、协调、控制诸职能有序运行的过程，每项职能都是不可缺少的环节。对其中任何环节的疏忽，将会直接影响整个管理系统，导致行政功能紊乱。因此，只有研究行政职能，科学地认识和把握行政管理职能及其相互联系，充分发挥其作用，才能保证整个管理系统高效的运作。.三、行政职能的构成•斯密理论•布坎南理论•张金鉴对行政职能的划分•一般意义上的行政职能构成.•第一次产业革命和资本主义初期•带有乌托邦性质的市场社会构想•市场是“利益与公正的奇妙协调”•财富是社会的动力斯密理论——《国民财富的性质和原因的研究》守夜人政府——最小限度政府.•政府的最佳作用在于：•（1）保护本国社会的安全•（2）为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫•（3）建立并维持某些公共机关和公共工程.•布坎南（Buchanan）1919年生于美国田纳西州，1948年，获芝加哥大学哲学博士学位，现任乔治•梅森大学经济学教授•1955年至1956年，布坎南在意大利进行为期一年的研究，逐渐树立了关于政府不是一种理想的制度的观念•创立公共选择理论布坎南——公共选择理论.布坎南对行政职能的看法•政府的职能(集体行动)可以分为三个层次执行现行法律的那些行动现行法律范围内的集体行动的那些活动改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动.张金鉴教授对行政职能的划分•维护(Maintenance)•保卫(Protection)•扶助(Assistance)•管制(Regulation)•服务(DirectService)•发展(Development).一般意义上的行政职能构成基本职能运行职能.基本职能•政治职能•(1)阶级专政职能•(2)军事保卫职能•(3)社会治安职能•(4)民主政治职能•(5)国际交往职能.•经济职能•(1)计划指导职能•(2)培育、完善市场机制职能•(3)宏观调控职能•(4)服务职能•(5)检查监督职能.北京家庭25年收入才能买套房•中国社科院和北京工业大学2010年7月联合发布的《2010年北京社会建设分析报告》称，北京住房价格快速上涨严重超过了一般家庭的支付能力。2008年北京城镇居民人均可支配收入24725元，户均可支配收入64285元，以一般家庭每户住宅面积90平方米计算，2009年11月北京住房的平均价格为17810元/平方米，需要支付160万元，相当于一般家庭25年的可支配收入，房价收入比为25∶1。.•文化职能•(1)发展科学技术的职能•(2)发展教育的职能•(3)发展文化事业的职能•(4)发展体育、卫生的职能.•社会职能•(1)社会福利职能•(2)社会救济职能•(3)社会保险职能•(4)环境保护的职能•(5)社会服务职能.社会服务职能。这是指国家行政机关为了维护人民正常的生产、生活秩序，增进人民福利而采取的各种服务措施及其管理活动。..政府必须秉持一种精神这就是公仆精神•新华社北京３月１６日电国务院总理温家宝１６日说，政府必须秉持一种精神，这就是公仆精神。政府工作人员除了当好人民的公仆以外，没有任何权力。•温家宝说，政府工作走过了４个年头，我们必须懂得一个真理，这就是政府的一切权力都是人民赋予的，一切属于人民，一切为了人民，一切依靠人民，一切归功于人民。•温家宝指出，必须要坚定一个信念，只要解放思想，与时俱进，追求真理，只要改革开放，只要坚持和平发展、科学发展、和谐发展，我们就一定能够把中国建设成为一个富强、民主、文明、和谐的现代化国家。•.运行职能计划职能组织职能协调职能控制职能监督职能.第三节西方国家行政职能的演变•前资本主义时期的行政职能•自由资本主义时期的行政职能•垄断资本主义时期的行政职能•当代资本主义的行政职能.前资本主义时期的行政职能•奴隶制和封建社会时期•奴隶制时期强调政治职能•封建社会的经济职能有所强化.奴隶社会和封建社会..自由资本主义时期的行政职能•资本主义上升阶段•政府管得越少越好——“守夜人”政府•用“看不见的手”来协调市场经济和社会发展代表人物：亚当.斯密.垄断资本主义时期的行政职能•资本主义发展中的矛盾尖锐•世界经济危机：金融体系崩溃、失业、贬值•国家干预经济和社会发展•政府行政权力扩大.凯恩斯主义的全盛时代•资本主义发展中的矛盾尖锐•世界经济危机：金融体系崩溃、失业、贬值•国家干预经济和社会发展•政府行政权力扩大.•一战期间为财政部制定战时财政计划•战后代表英国财政部参加凡尔赛和会•1936年发表《就业、利息和货币理论》•二战期间回到财政部，代表大英帝国参加布雷顿森林会议，制定了影响西方世界达27年之久的国际货币体系约翰·凯恩斯.•国家干预经济•政府通过调节需求来达到充