第二章贸易政策体制：框架与目标

第二章贸易政策体制：框架与目标一、概述1、支持多边贸易体系是美国贸易政策的核心。美国政府决心抓住这一“历史机遇”，推进全面的多边协定。美国已履行了WTO大部分的通报义务，但不包括农产品关税配额与政府采购数据的通报。美国在履行WTO要求其修改立法的若干项裁决中取得了进展，但有几项裁定尚未完全执行。2、被美国政府视为达到美国贸易目标的重要工具的贸易促进授权，将于2007年7月1日到期。2007年5月，美国政府与国会领袖达成了一项贸易政策“模板”。该模板被视为为“两党就贸易促进授权的工作开展合作开辟了道路”。该模板包括了劳工、环境、知识产权、投资、政府采购及港口安全方面的条款。3、美国认为，广泛的多边协议能够在全球范围内提供最好的扩展贸易与发展机遇，同时它也认为，双边与区域性贸易自由化能带来显著的收益。有鉴于此，美国不断加入优惠贸易协定。2008年初，美国已生效的自由贸易协定达14个，而上次审议时是7个，本届美国政府在2001年年初履新时只有3个。美国与另外六个国家的自由贸易协定谈判已经完成，但尚未生效。根据多个规划，美国给予发展中国家单边优惠，但以符合美国当局认为可以促进健全的政策，以及可以使受益者扩大其贸易与投资的标准为条件。4、美国一直以来对外国直接投资给予国民待遇，但同时有特定部门考虑、审慎关切与国家安全考虑。美国国会2007年修订了政府对某些外国直接投资进行国家安全审查的程序。确保此修订不影响外商投资的可预见性是非常重要的。二、机构与政策框架5、自上次审议以来，美国贸易政策制定的机构框架未发生重大变化。政府中负责贸易政策的部门是美国贸易谈判代表办公室（USTR），属总统办事机构组成部分。USTR负责制定与协调美国贸易政策，监督与其他国家的谈判。USTR负责人是美国贸易谈判代表，是美国总统的内阁成员，是其在贸易问题上的主要顾问、谈判代表与发言人。6、USTR通过贸易政策审议小组与贸易政策工作人员委员会就贸易事务与政府其他部门磋商，这两个委员会由20个联邦机构及办公室组成,受USTR管理,并由USTR担任其主席。国家经济委员会与国家安全委员会也是贸易政策跨部门协调机制的参与单位。7、USTR与国会保持密切磋商。它向国会中来自不同委员会的议员组成的国会监督小组定期汇报。国会监督小组主席由众议院筹款委员会主席和参议院金融委员会主席担任。8、私营部门也参与美国贸易政策制定过程，主要是通过政策咨询委员会系统，该系统组成单位包括由USTR管理的总统贸易政策与谈判咨询委员会、4个政策咨询委员会及22个技术与部门咨询委员会。9、根据2002年两党贸易促进授权法案，国会表示，国际贸易的扩大对于国家安全、经济增长与美国实力至关重要1。此外，国会对“贸易谈判的主要目标”进行了界定,将其分门别119USC(《美国法典》)3801.类,归入17个标题之下2。10、美国政府与国会在2007年5月就模板达成一致。USTR表示，该模板“为国会考虑美国与秘鲁、哥伦比亚、巴拿马与韩国签订自由贸易协定提供了清晰与合理的路径，并为两党就贸易谈判授权的工作开展合作开辟了道路”3。USTR表示，该模板将国际认可的劳工标准、多边环境协定的“特定清单”（specificlist）及与知识产权保护相关的“某些灵活性”加入了美国对外商签的自由贸易协定中，后者旨在确保美国的贸易伙伴“能够在培育救生药物方面的创新与推动获取救生药物之间取得合适的平衡”。该模板还包括投资、政府采购与港口安全内容。2007年下半年，美国国会通过并由总统签署了《美国-秘鲁贸易促进协定实施法案》。11、2002年两党贸易促进授权法案所授予行政部门的贸易促进授权于2007年7月1日到期。2008年初，该授权未获更新。根据贸易促进授权，USTR须与国会紧密磋商，国会只能在一个固定时间段内同意或拒绝执行涉及相关新协定的整个法案，而不能修改。美国政府将贸易促进授权视为实现美国贸易目标的重要工具。12、在审议期内，受到国际贸易负面影响的工人、公司与农民可以在贸易调整救助项目（TAA）项下获得救助，该项目是根据修订后的《美国1974年贸易法案》授权生效的。TAA于2007年12月到期，但《2008年综合拨款法案》为TAA在2008财政年度为工人提供全面救助提供了拨款。劳工部负责TAA工人项目的运行。救助包括收入支持、就业培训与医疗。根据美国政府问责局，在救助项目项下提出工人救助申请的申请数从2004财政年度的2992个下降到2006财政年度的2456个4。每年大约有三分之一的申请被拒，原因主要是这部分工人没有从事生产“物品”，而这是救助项目的一个基本要求。经劳工部批准发放救助、从而获益的工人在40万人左右。2006年获批的救助申请主要来自纺织品、服装、电子与其它电气设备和部件等行业（计算机除外）。13、TAA给公司发放的补助由美国商务部负责，为提高制造业企业竞争力提供项目配套资金。2001至2006财政年度提供的资金为年均700万美元左右。同期，各公司获得援助的年均额是48，407美元，只有一例申请遭拒。14、TAA农民援助计划由农业部负责，为符合条件的农民提供技术援助和现金支持。在2006财政年度审议的25项申请中有4项获批。这包括种植康科德葡萄、金鱼草和鳄梨的208家农户。2006财政年度在援助计划项下支付的资金共计82.5万美元。2007财政年度无一申请获批。三、外资体制（一）国民待遇15、除了出于针对某些特定领域，审慎关切和国家安全的原因，美国一直以来对外国直接投资（FDI）给予国民待遇。美国总统可以基于国家安全考虑中止或禁止外资并购美国本土企2贸易壁垒与扭曲、服务贸易、外国投资、知识产权、透明度、反贪污、促进WTO和多边贸易协定、监管实践、电子商务、农业互惠贸易、劳工与环境、争端解决与执行、WTO延伸谈判、贸易救济法律、边境税收、纺织品谈判及童工的最恶劣形式(19USC3802).3USTR网上信息,贸易事实：两党就贸易达成的协议l。见:(2007).业。此外，属于特定部门限制的行业包括原子能项目、石油管道通道权、陆上联邦土地矿产资源开发租赁及部分捕鱼作业。限制外国直接投资或以互惠待遇作为外国直接投资的条件的其它大部分联邦措施涉及服务业，特别是航空与海洋运输业，以及金融服务业。国民待遇限制适用于公共研发资金资格、农业紧急贷款及涉及投资的贷款、担保与政治风险保险5。如上一次对美国所做的审议所述，限制性措施也适用于州一级，特别是在房地产与金融服务业。（二）报告与审议要求16、根据美国《国际投资和服务贸易调查法》规定，进入美国的FDI要履行报告要求。收购美国农业用地也要履行上述报告要求6。17、此外，根据美国《1950年国防产品法》第721条规定（亦被称为“ExonFlorio”，即埃克森-弗罗里奥条款），美国对部分外国直接投资对国家安全的影响予以审查。经过《2007年外国投资与国家安全法案》修改后的第721条规定了美国总统可以对“被监管的（covered）交易”进行国家安全审查的程序，这些交易包括可能“导致针对在美国从事州际商务的人实施来自外国的控制”的合并、收购与托收接管。总统授权美国外国投资委员会（CFIUS）进行此类审查，该委员会是美国行政部门中的跨部门协调机构，由财政部部长担任主席。《2007年外国投资与国家安全法案》给予了CFIUS法律地位，过去CFIUS只是依据行政命令执行公务。18、2007年7月，总统签署《外国投资与国家安全法案》，同年10月24日生效。2008年1月，总统签署行政令，指定了CFIUS的组成单位，并授权CFIUS主席指定牵头部门来审查每笔交易7。此外，财政部长正在制定规章以进一步实施上述《法案》。政府当局注意到，规章草案将在《联邦登记》上刊登，以听取公众意见，之后才会正式公布并生效。财长也可以在《联邦登记》上公布指导意见，指明哪些类型的外国并购会引起国家安全考虑。19、根据第721条，当有可靠证据证明外国实体可能采取威胁美国国家安全的行动，而其它联邦法律没有提供充分与合适的权力来保护国家安全时，总统可以暂停或禁止一项被监管的交易8。总统必须在CFIUS正式调查结束后15天内根据第721条决定是否采取行动。CFIUS的调查为期45天。20、为确定45天的正式调查是有正当理由的，CFIUS根据涉及被监管的交易的一方自愿或CFIUS自己的决定或总统的决定启动一项审议。该审议的法定时限是30天。在审议相关交易时，CFIUS必须基于涉及国家安全的所有相关因素裁定交易对国家安全的影响，相关因素包括根据《外国投资与国家安全法案》增补进第721条中的示例清单。根据《外国投资与国家安全法案》，“国家安全”包括与“国土安全”有关的内容，例如对《法案》定义的“关键性基础设施”9的适用。21、《外国投资与国家安全法案》自动规定所有导致“外国政府控制”的交易都必须接受45天的调查，除非某些高级别官员裁定交易不会危及国家安全。在调查是否危及国家安全时，CFIUS必须考虑若干因素：“受考察的国家是否遵守防扩散控制体制”、“该国与美国关系，5WTO(2004),第II章(5).6《农业领域外国投资披露法》。7《联邦登记》,73FR4677,2008年1月25日.850USC《美国法典》2170etseq.9《外国投资与国家安全法案》第二节。特别是在反恐方面与美国的合作记录”及该国出口控制法律规章10。22、导致对于美国关键性基础设施实施控制与可能危及美国国家安全的交易也必须接受为期45天的调查。如果美国高级别官员决定该交易不会危及国家安全，该审查可以豁免。此外，如果CFIUS在初步审查中接收的是虚假或不准确的信息，或最初审查达成的“缓解”协定被“故意和实质性地”破坏，CFIUS可以对最初已经审查的交易再启动新的审查11。23、CFIUS在2005-2007年间共收到325例有关外资并购的自愿通报。美国政府表示，这相当于同期在美国并购总量的不到7%。在325起通报中，15例在CFIUS30天审查后进入到为期45天的调查阶段；另有两例由总统做出裁定，最后都同意并购。24、根据《外国投资与国家安全法案》，CFIUS或财长指定的一家牵头单位可以与被监管的交易中的任何一方达成、修改、监督或实施相关协议，以减少该交易对国家安全的风险。每项缓解协议都必须配有一份说明该项交易对国家安全风险影响的书面分析以作为理由。2005-2007年间，325项通报中的37项最终达成了缓解协议。《法案》同时新增了CFIUS详细全面的向国会通报的要求12。25、除721条款外，美国也实施产业安全规章。这主要是要求合同方在履行涉及接触保密地区或信息的政府合同时，需要事先通过设备和人员的安全审查。当合同方被判定由外资所有、控制或受其影响，国防部可以裁定其安全检查不合格，除非采取相关步骤，例如达成表决权信托协议，即合同方有效地取消外国股东的管理权。（三）国际投资协定26、美国在《服务贸易总协定》项下，就通过商业存在模式提供服务做了承诺。此外，美国还是经合组织《资本流动自由化法典》13与《国民待遇文书》14的成员，后者没有法律约束效力。27、美国与其他国家商签生效的双边投资条约共计40个（见图表II.1）。北美自由贸易区及美国商签的大多数自由贸易区都包含独立的外商投资条款，与美国签署的其他双边投资条约实质上相同。美国订立的双边投资条约和自由贸易区投资条款允许缔约方就特定义务做出例外15。图表II.1截止到2008年1月美国双边投资协定国家生效国家生效阿尔巴尼亚1998.1.4约旦2003.6.13阿根廷1994.10.20哈萨克斯坦1994.1.1210《外国投资与国家安全法案》第四节。11《外国投资与国家安全法案》第二节。12《外国投资与国家安全法案》第七节。13《资本流动自由化法典》包含涉及特定资本流动自由化的具有法律约束力的义务，部分例外和