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1行政领导行政学导论教学课件第五章2第五章行政领导教学目的通过本章学习，掌握领导及行政领导的含义；行政领导的职位、职责与权力；行政领导者的特点；行政领导的方式与类型；了解行政领导者群体结构的含义，行政领导者群体结构合理形式的内容；行政领导者的类型与产生方式；理解行政领导的相关理论，行政领导方式及类型综合运用的方式；行政领导者群体结构优化组合的原则。3第一节行政领导概述第二节行政领导者第三节行政领导方式和艺术主要内容4第一节行政领导概述一、行政领导的涵义和特点二、行政领导的地位、功能与作用三、行政领导权力行政领导的功能与作用5一、行政领导的涵义和特点行政领导是领导的一种，其用法与“领导”一样，有名词和动词两种。作名词时，是指行政领导者，即依照法律规定，通过选举或任命等程序，在公共行政组织中，占据正式的负责任职位，具有相应的职权和职责的行政人员。作动词时，是指行政领导活动，即在公共行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以共同实现行政目标的行为过程。（一）行政领导的涵义6理解行政领导的含义，应把握以下四个方面的规定性：第一，行政领导者是行政领导的决定性因素。第二，被领导者，即国家公务员是行政领导的制约性因素。第三，行政目标是行政领导的灵魂性因素。第四，行政环境是行政领导的保障性因素。7（二）行政领导的特点1、政治性2、权威性3、等级性4、综合性5、依法性6、服务性7、变革性8二、行政领导的功能和作用1．行政领导的功能（1）决策功能；（2）组织功能；（3）指挥功能；（4）用人功能；（5）协调功能。92．行政领导的作用（1）行政领导是政治领导的贯彻执行；（2）行政领导是行政管理协调统一的保证；（3）行政领导贯穿于公共行政的全过程。行政领导对行政效能具有决定性作用。101．权力是领导尤其行政领导的重要标志。在复杂多样的权力体系中，人们依据不同的标准，将权力做了多种不同的划分。从性质来说，权力可分为政治权力、经济权力、社会权力、宗教权力等。行政领导的权力属政治权力的一种。它是指行政领导者为了实现行政组织目标，在实施行政领导的过程中，对被领导者所施加的影响力、约束力或控制力。三、行政领导权力112．行政领导权力的来源（1）血统论的行政文化观认为，行政领导的权力来自世袭；（2）金钱论的行政文化观认为，行政领导权力来自财富；（3）唯意志论的行政文化观认为，行政领导的权力来自超人的意志；（4）法治论的行政文化观认为，行政领导者的权力来自法定地位，来自法律的规定与认可；（5）历史唯物论的行政文化观认为，行政领导的权力来自人民的委托，组织的授予，并通过体现人民意志的法律形式予以确认。12具体来说，行政领导的权力来源有三：（1）行政职位。通过法定程序获取一定职位的行政领导，依法享有并行使该职位的法定权力；（2）行政授权。较高层次的行政领导依法授予下级行政领导以一定的权力，使下级行政领导在授权者的控制下获得某种自主行使的权力。通过授权获得的权力，其行使需要受到授权者的监督，并承担相应责任；（3）行政规章制度。行政规章制度的制定和实施，使行政领导得到了履行岗位责任所必需的权力。133．行政领导权力的构成强制性权力是基于组织的正式领导职位而获得的权力，也可以称之为法定的权力。包括：惩罚权、奖赏权、人事权、监督权、协调权等。非强制性权力，是指非职位的行政领导权力，一般并不是由组织授予的，而完全是因行政领导者个人威信而使部属信服并遵从行政领导的影响力。包括：崇拜性权力（人格魅力）、专家性权力（知识性权力）、代表性权力（民主产生）。14第二节行政领导者行政领导者的职位、职权、职责行政领导者的产生方式行政领导者的素质公共行政领导集体15一、行政领导者的职位、职权、职责与任何领导者一样，行政领导作为社会组织化生活中合法的领导者，必须有法定的权力来源与法定的权威保障。这种权威保障，直接地与其行政领导职位是通过合法授予联系在一起的，可以说，这是一个行政领导者有效工作的首要条件。161．行政领导者职位的涵义行政领导者的职位，是指权力机关或人事行政部门根据法律与行政规程，按规范化程序选举或任命行政领导者担任的职务和责任。因此，行政领导者的职位就其构成要素来讲，它有职务和责任两个不可分割的构成成分。就前者来讲，它注定了担任某一职务，才负有某相应行政部门的工作指挥与统领权；就后者而言，它意味着担任某一行政领导职位的人，就负有对该组织(或单位)的领导责任。这种责任，归根结底，就是担任这一职位的行政领导者负有的提高该组织的活动效能，以求使其行政活动在原有基础上，形成的投入产出之比有一个优化，使行政组织运转在一个高效能的状态之中。（一）行政领导者职位172．行政领导者职位的特点第一，职位是以“事”为中心确定下来的。这就要求，行政人员，尤其是行政领导者必须按轻重缓急展开行政事务工作，必须以处理各种事务的效率来推动工作任务的完成。由此，行政领导者应当学会将各种事务的性质、范围、内容加以区分，然后按轻重缓急加以有序、有效的处理。第二，职位的设置有一定的数量规定性。一方面，这一数量的多少秉承一个基本的原则，即最低数量原则。按照这一原则，一要避免因人设事，官职重复；二要避免职权划分不当，所设官员权限不明，交叉管理。18第三，职位本身具有相对的稳定性。稳定性是指：其一，行政领导者职位有法定性，即按法律规定的职位，既不能随意增设，也不能随意废除；其二，某一职位上的行政领导人担任职务与责任的时间长短、担任主要或次要职务与责任，对职位本身不构成影响。此意是指，行政领导者的实际担当人与形式构成性，是可以分离的。而且，形式构成性是有优先性的。即是说，一个行政领导者应以他是否可以保证基本的工作能力，保障基本的行政效率，为其是否足以担任某一实际行政职位的判断标准。不足以担任这一职位，他就应当去职，而不是废除这一行政职位本身。19行政领导者的职权，即行政领导权力，是依法定程序授予给行政领导者的，为法律所确认，受法律保护，对部属具有相应的约束力。（二）行政领导者的职权行政领导者的职位，是一种权力实施的名位条件，但权力的落实，还得有与这一职位相当的法定权威伴随。这种法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。20扭曲的权力观：李铁成的“卖官真言”2003年初，吉林省白山市原政协副主席、市委统战部部长李铁成，因卖官受贿140余万元，被法院以受贿罪判处有期徒刑15年。吉林省人民检察院2002年11月中旬的侦查报告显示：李铁成案发后，其个人总财产已高达数百万元，其中房产就有6处(大连市两处、长春市两处、白山市1处、靖宇县1处)。实际上，这些不义之财很大一部分是李在1994年到2000年间出任吉林省白山市靖宇县县委书记时聚敛的。21李铁成于1992年起先后担任靖宇县副县长、县长，1994年到2000年出任靖宇县县委书记，2001年任白山市政协副主席。在担任靖宇县副县长、县长期间，特别是1994年至2000年担任靖宇县县委书记期间，他借调整、提拔干部之机，利用手中的权力，大肆收受贿赂，其收受的款物折合人民币144万余元。•他在忏悔书中吐露了自己的“卖官真言”。“我的蜕变是从1992年当上靖宇县代县长时开始的。1993年我大儿子结婚的时候，本来不想大操大办，也没想告诉几个人，当时就在我住的一个小平房里搞了个简单的婚礼仪式。尽管这样，在靖宇这个小县城里，消息却传得很快，还是有许多人来参加我儿子的婚礼，他们都送了礼金，从几百元、几千元到几万元不等。22开始的时候，我也有不收钱的想法，但我住的平房特殊，我在屋里不收，他们把钱放在窗台上就走人，也有通过我熟悉的第三者送来的，迫使我不得不收。就这样，我开始了走上犯罪道路的第一步。应该说，这些人搞感情铺垫、投资，目的都是要求得到我的提拔、重用，都是为了自己的政治利益得到满足。他们都是以谋取自我利益的大小来设计礼金厚薄的。既然收了他们的礼，就得给他们回报才行。说老朋友也好，说老感情也好，最终还是要看谁送的礼多，我给谁的回报就多，给谁照顾就大，一句话就是论钱行赏。怎么个‘赏’法，还是要体现在他们的政治利益上，也就是通过选人、用人的途径，体现在他们的官职、官位的提升或保留上。23别的县委书记怎么选人、用人我不知道，反正我是这样办的：通常情况下；每次调整干部时，组织部都要先对符合条件的人进行考核，然后把被考核的人员名单和结果交给主管干部的副书记。这个过程，我们叫‘端盘子’。副书记审核后，再把这个‘盘子’端给我，我认可后，再‘端’到常委会上去讨论，这就是按正常程序走。在这方面我绝对是按规矩办的，无论选谁用谁，我都是要走这个程序的。但在每次干部考核之前，我会召开书记办公会，先在会上定出个‘调子’。比如想把给我送礼的某个人从县里派下去提拔，或想让急于回城而给我送礼的某个乡镇干部回城，我就以他们的自身条件，如年龄、工龄、学历、经历、职务等等，为基本标准先划出个范围，绝对不能点谁的名，24而是让组织部按照‘范围’下去‘找人’，找到后我再按程序办。表面上理由充分，程序合法，实际上是以人划线，以人定范围。对给我送礼的人，我都是用这办法进行回报的。如果组织部门没有把我想调整的人装进‘盘子’里来，我就会推翻，让他们重来。因为我是县委书记，是全县的权力核心，有最后的拍板决定权。我要是不同意，这个‘盘子’就端不上常委会讨论，我不想用的人根本就没有机会用起来。再说，主管干部的副书记和组织部长，也都在经常揣摩、时刻注意着我的心思，靖宇就那么大个地方，就那么一些人，我想用谁、怎么用，他们仅从我平时对谁的表扬、对谁的批评上，也都能领会个差不多。因此，他们基本上都能按我的意思办，根本不用你去点名要提25提拔谁。要那样做的话，仅从表面上看，就违反程序了，现在哪还有那么蠢的人呐!要真是那样明目张胆，你这个县委书记干脆就别当了。所以，这些年来，我对他们端上来的‘盘子’基本是不动。因为每次端上来的‘盘子’，里面盛的也都是我的意思，也就没有去动的必要。否则，他们连这一点都领会不了、做不到，明知是违背我的意思，我肯定要推翻的还要硬往上端，他们还能继续当副书记和组织部长吗?”262．行政领导者的职权与职位的关系其次，职权与职位有对称关系。最后，职权是法律认可与确认的权力。这种关系可以从两个方面加以分析。一方面，从职权的特点来分析：首先，职权与职位联系在一起。27行政职权是有限度的权力，它由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而进行功能性划分，由国家依这种划分作出授子，被授予者需对权力有清晰的认知，从而掌好权并用好权。以行政学界的研究而言，行政领导者的职权范围可以大致规定为：一是人权，即对所属下级的任免与奖惩，对人力的支持，对下级的授权，包括对下级外出工作的代表权授子。二是物权，即对行政目标所要求的物质资源的配置与使用权。三是财权，即对行政组织活动所需要的财政支持条件支配的权力。四是组织性权力，即对其负责的行政组织的目标、实现途径等关键问题的决策权，对本组织诸种活动的指挥、统领与有效协调的权力，对上下级组织的建议提案与审查决定权力。另一方面，从职权的范围来分析：28（三）行政领导者的职责行政领导者的职责是行政领导者基于职权在行政上应负有的责任，或在履行职务过程中应尽的义务，或对国家的行政委托的任务应负的责任。29行政领导者的责任由政治、工作、法律三个层面构成。所谓政治责任，就是指一个行政领导者依照权力机构或授予者的要求进行工作，完成工作过程之后，造成的客观社会影响。所谓工作责任，则是指行政领导者自己的岗位责任与领导责任。所谓法律责任，则是指行政领导者担任某一职务，运用某种权力，而对法律所应作出的承诺。30领导问责制《公务员法》第八十二条领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。31案例分析京施铁腕