《土地利用规划学》讲义

1《土地利用规划学》讲义尹君教授编河北农业大学城建学院2第一篇土地利用规划总论第一章绪论第一节土地利用规划概述一、国外土地利用规划现状与发展国外虽然许多国家早已开始进行土地规划，但土地规划学作为一门学科得到充分发展是从十月革命后的前苏联开始。十月革命使社会制度和生产关系发生了根本的改变，当时苏维埃国家提出了关于合理利用作为重要生产资料和社会关系对象的土地这一极其重大的社会问题，并开展了大规模的土地规划工作。起始阶段土地规划的重心在调整土地关系，后来随着农业社会主义改造完成，随着全盘集体化和建设大型国营农场，土地规划调整到土地利用生产组织上来，土地规划的方法技术也在不断发展和完善，土地规划理论得到充实和发展，对企业间和企业内的土地规划设计的理论和方法、土地规划工作的组织计划等一系列问题，都有了一定程度的研究。日本人多地少，日本政府一直十分重视国土资源管理与利用工作。1950年在国务部下设有国土局，负责全国的国土资源调查与制图，1974年成立了直属总理府的管理国土工作的领导机构－国土厅，承担全国国土利用计划和国土行政的管理职能。国土厅下设主要机构有：计划调整局，负责编制国土综合开发计划；土地局，管理全国的国土整治；水资源部，负责管理全国的水资源开发；地方振兴局，负责地方开发与发展。日本国土厅是对以土地资源和水资源为主体的国土资源进行相对集中管理的专门机构。日本国土规划包括国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划、部门土地利用规划等。国土综合开发规划是全面考虑自然条件和社会、经济、文化政策，综合开发、利用、保护国土，合理调整产业布局，提高社会福利的综合性规划。国土利用规划是从土地资源开发、利用、保护的角度，确定国土利用的基本方针、用地数量、布局方向和实施措施的纲要性规划，其自上而下分为全国国土利用规划、都道府县国土利用规划和市町村国土利用规划三级。在土地利用规划中，充分利用高新技术与手段，如从1974年开始，着手进行国土情报数字化，即将各种自然条件，土地利用现状，规划等有关信息通过网络和坐标形式，储存于计算机磁带。为了保证规划的进行和实施，还颁布了与土地利用与规划有关的许多法律，如《土地基本法》、《农地法》、《土地征用法》、《土地改良法》、《国土调查法》、《城市再开发法》、《国土综合开发法》、《国土利用计划法》、《城市规划法》、《市街地建筑物法》等。这些信息和措施为制定日本土地利用规划奠定了基础，使土地利用朝着科学化方向发展，为日本的农业发展和整个国民经济腾飞起到了保证作用。在英国，土地虽然绝大部分私有，但国家颁布一系列法律，对土地开发利用作出限制和调整，如1947年《城市农村计划法》，1967年《土地委员会法》，1975年《土地公有法》，1980年《关于地方政府，城市规划及土地的法律》等。这些法律的基本目的是实现土地开发权的国有化，强化公法对私有权的限制。在法规中具体规定了要求各地区编制县总体规划，城市总体规划和年度计划。其后又加进了结构规划（由县编制，部长批准），地方规划（地方规划厅编制，要求与上级规划一致）两种规划。英国《城乡规划法》规定地方上的规划机构，不能仅只是编制规划，还必须同时具有实施规划的职能，包括有权制止违反规划的开发利用活动，并规定英国最高一级地方当局的最高权力机构“郡”或“郡级市”的议会，就是地方规划机构，由其组织编制辖区发展规划，并有权为规划的实施强行征用土地。发展规划对未来20年内土地开发利用的战略方向和重大方案加以描述规定，报请中央政府负责区域规划的环境事务大臣审查批准后实施，每5年进行一次修订。任何人从事土地开发，必须经郡或郡级市议会审查批准，取得“规划许可证”。美国的国土资源管理机构为内政部，其主要职能负责管理国家公有土地、矿产、森林、水域等资源和国立公园及领地；进行地质普查，管理对石油、煤炭、天然气、水力、矿产及其他自然资源的开发、调查，保护历史名胜和野生环境、野禽等。主要内设机构有土地管理局，负责管理联邦土地，并对州和私人土地进行协调；矿务局，负责矿产资源的开发和利用；地质勘探局，负责矿产资源的勘探、普查等；水利政策局，负责对水资源开发与利用等。可见，美国由内政部统一管理国土资源（包括土地、矿产、水、森林资3源等）。美国1976年制定的《土地政策管理法》中第二章就是关于土地利用规划方面的法律，明确地规定了土地利用规划的编制程序，实施办法。此法对保护公共土地十分重要，对私有土地利用则用法律、税率予以调整与指导。美国把土地利用规划视为公共规划，并把这种规划作为对社会控制的一个方面。美国的土地利用规划是其社会经济规划中最重要的规划，它有两种形式，即总体规划和区域规划，通过这种办法，以达到合理、有序地开发、利用土地的目的。美国的土地利用规划包括确定目标、制订计划和实施计划三个步骤。美国各级土地利用规划的编制过程比较复杂，其中主要过程包括预测、形成规划方案、交公众讨论、听证、地方议会批准和实施。一经议会批准，规划就以法案的形式出台，具有法律效力。德国自1965年就成立联邦区域整治委员会作为国土调查规划的管理机构，以制度形式要求进行编制土地利用规划。在德国并没有一部统一的土地利用规划法，只有一部统一的联邦建筑法。该法对土地利用规划与城市建设总体规划提出了具体要求，其主要特征是以土地利用规划为“龙头”，以此规范城市建设规划的编制。而各州则依据联邦建筑法的规定，制定符合本州实际情况的土地利用规划作为州所辖各城市建设规划的依据。他们赋予土地利用规划一定的法律地位，使土地利用规划具有很高的权威性。一般地说，城市规划、生态环境规划都必须在土地利用规划的基础上编制，不得违背。德国各州的土地利用规划的编制，必须符合三个原则，一是符合联邦建筑法的总体要求、总体精神，二是符合本州土地保护和利用实际，三是要与邻州、相邻城市的风格相协调。德国各级政府以很大力度配置土地资源，采取严格的土地用途管制措施，来保证土地资源的合理开发利用。耕地、林地、牧草地都规划得十分详细，城镇土地利用规划侧重于自然景观和生态环境的协调，将建设项目对水、土壤、森林等自然景观的影响限定在最小范围。在德国，一部成功的土地利用规划要经过两个过程，即初步方案——市民讨论——再修改——市民讨论——最后审定。德国的土地利用规划具有很强的可操作性，如它的城市土地利用规划在实施中，因其与城镇建筑规划、生态规划三者互为一体，所以易于操作，在土地利用规划的基础上按照联邦建筑法的要求，对每一块地编制详细的自然景观保护规划，使开发商有章可依，有法可循。德国强调土地利用规划的稳定性，各州土地利用规划的年限一般是15至20年，在规划时，需预测一个城市的发展趋向，包括经济、人口增长因素，确定交通、供电、供热、供水、公用事业发展需占用的土地。如确需改变，仍然需交给市民讨论再通过议会审定修改。在德国与土地利用规划有关的规划还有空间计划和国土规划。德国的空间计划体系由四个部分组成。即：联邦一级的国土建设计划；州一级的州发展计划；全国分成若干个大范围地区的区域计划；各市镇村一级的城市建设管理计划。各级的计划都在一上级计划的指导下编制的，构成一个有连续性的体系。德国在1960年公布的《联邦建设法》，是城市规划的基本法，同时也是建筑的基本法。适用于新建和改建的法规，还有1971年公布《城市建设促进法》。1987年公布《建设法典》，是城市开发建设的综合规范性法律。在城市土地使用方面，法典中规定有土地利用法规（简称F规划）和地区详细规划（简称B规划）两种，是具有法律约束力的规划。德国的国土规划体系一般与行政体系相一致，自上而下分为联邦、州、管理区和县四级。在联邦这一级，从宏观上对全国进行区域性规划，并制定“联邦区域规划纲要”，“纲要”中对区域性规划和土地规划提出了要求，规定了明确的原则，并对公共利益设施进行长远规划；州级规划则根据联邦区域规划纲要的规定和精神，结合本州的具体情况，制定本州的区域发展规划及城市建设、文化教育、农业、林业、水利、交通、邮电、垃圾处理等方面的专项规划；州下面的管理区则根据州的区域发展规划，结合本区情况，制定自己的区域发展规划，并根据州级各专项规划的规定和要求制定本区的景观规划纲要；乡镇根据地区区域发展规划的要求，针对当地的具体情况和居民的要求、制定全乡镇的土地利用规划、土地整理规划、小区建设规划、景观规划、绿地规划等，并在地区专项规划指导下制定全乡镇的交通、农业、林业、水利、文化教育、土地整理、垃圾处理等专项规划，由于乡镇规划是国土规划体系中的最基层规划，因此其内容比其他层次的规划更为详细，它对各种用地包括建筑物作出具体安排，甚至对某些建筑物形式也有所规定。有关国际组织也非常重视土地利用总体规划，FAO不仅成立了土地利用规划国际工作组，而且在1989年开始出版土地利用规划指南。1990年12月在罗马召开了国际土地规划研讨会，并且有会议文集出版。近两年，随着GIS技术成熟，使考虑众多因素和环境的规划能够得以实现，由此发展起来多目标土地利用总体规划、土地利用生态规划、景观规划和可持续土地利用规划成为这个领域的发展方向。1995年7月，在夏威夷召开第一次对土地、水和环境管理多目标决策支持系统国际会议，会议集中讨论了多目标土地利4用总体规划的概念及原则。所以，土地利用总体规划在计算机、遥感和GIS技术支持下，发展到了新的阶段。二、国内土地利用规划的现状与发展由于我国人口众多，人均用地较少，各项建设占用耕地增多，人口、粮食、环境矛盾突出，我国政府对土地利用规划工作一直比较重视。但是土地利用规划在我国的发展比较曲折，直到国家土地管理局成立之后，土地利用规划工作才步入正轨。1、土地规划阶段：1954-1980年1954-1956年前苏联帮助我国建立黑龙江省友谊农场时，提出了土地利用规划的理论与方法，并在东北农学院设置了土地规划专业。1957年3月16日农业部向各省发布了“关于帮助农业生产合作社进行土地利用规划的通知”；1958年10月4日农业部土地利用局向各省发布了“关于开展人民公社土地利用规划工作的通知”；1960年3月17日人民日报发表了“人民公社要制定土地利用规划的社论”。所以这个阶段我国基本是移置前苏联的计划经济的土地规划理论。土地规划在我国多年实践表明，它在国营农场地址选择、场部、道路、水利渠系等配置以及地块设计等方面起了一定或者说较好的作用，在巩固人民公社，促进农业的生产发展方面起到了良好的作用。但在集体所有制农业企业，土地规划的实际收效甚微。一是经营体制多变；二是农业生产率低，对规划并无多大需求；三是缺乏实施的法律约束。土地规划事业从诞生时起，一直处于艰难坎坷的境地，规划理论与生产实践脱节，没有形成一个与我国社会主义初级阶段生产力水平相适应的理论体系和应用技术体系。2、农业土地利用总体规划阶段：1981-1986年1981年末全国人大五届四次会议通过的《政府报告》中提出了珍惜土地保护耕地的土地国策，并提出土地资源调查、农业区划、土地利用总体规划、社队土地利用规划具体措施。农业部土地管理局于1982年4月召开了土地利用总体规划学术座谈会，草拟《县级土地利用总体规划要点》。同年8月开始，用了1年时间，完成黑龙江省集贤县，辽宁省康平县、河南省光山县和四川省眉县的县级土地利用总体规划进行试点，通过规划，进行综合平衡、经济宏观调控的尝试。3、土地利用总体规划阶段：1986-1995年1986年3月，中共中央国务院发布7号文件，宣布成立国家土地管理局，作为国务院直属机构，县以上各级人民政府建立健全土地管理机构，明确要求“各地要尽快制定和完善土地利用总体规划”。1986年中共中央、国务院《关于加强土地合理利用、制止乱占耕地的通知》中指出：“各地尽快制定和完善土地利用总体规划和城市、村镇建设规划”。同年6月25日国家颁布了《土地管理法》，第十五条规定，“各级人民政府编制土地利用总体规划”，开始了土地利用总体规划的新时期，使之从部门规划过渡到国家和各级政府统一管理城乡土地的全方位规划。同年12月新组建的国家土地管理局向黑龙江省人民政府提出进行省级规划试点的要求，之后又