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1公共管理基础笔记第一章公共管理导论一、管理：管理管理者在一定的环境和条件下，为了实现特定目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。基本含义：1、主体：管理是以管理者为主体进行的活动2、客体：管理是在一定的环境和条件下进行的3、环境：管理是为了实现特定的目标4、目标：管理需要动员和配置有效资源5、职能：管理具有基本的职能6、实践：管理是一种社会实践活动两种类型：公共管理、工商管理二、管理的两重性：自然属性（普遍性）和社会属性（特殊性）1、管理是由于有许多人进行协作劳动而产生是，是由生产社会化引起的，是有效的组织共同劳动所必需的，因而它具有同生产力社会化大生产相联系的自然属性；2、管理又是在一定的生产关系条件下进行的，必然体现出生产资料占有者指挥劳动和监督劳动的意志，因此，它具有同生产关系和社会制度相联系的社会属性。三、管理的职能：最早系统并明确分析管理职能的——[法国]管理学家：亨利·法约尔1、计划职能：管理活动中预先筹划和安排的职能，是管理活动中首要职能，是管理活动的逻辑起点。特点：①预先性②预测性③评价性④选择性⑤调整性2、组织职能：管理者按组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动，是管理的载体，是管理活动的必要环节。特点：①合理性②有序性③规范性(3)领导职能：管理者按照组织目标和任务，运用管理权力，主导和影响被管理者，使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。是管理过程活的灵魂，是集中体现管理者素质和管理能力的活动，是实现管理效率和效果的关键，是管理的核心环节。特点：①权威性②主导性③决断性④公正性⑤协调性⑥规范性2(4)控制职能：管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行进行检查、监督和调节的活动。是管理过程的监视器和调节器，是管理过程的不同阶段的连接点。步骤：实施标准的确定；实际状况与偏差的测定；纠偏措施与对策的制定和实施。三、管理学：管理学是管理观念和原理构成的知识系统，主要研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术；同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等问题；是研究管理现象及其发展规律的科学。管理学必须与现实的管理世界保持密切联系，形成一个管理实践——经验研究——理论知识不断反复的良性循环，方能使该学科保持旺盛的生命力。四、管理的科学性和艺术性1、管理科学是对管理活动的一种清晰的逻辑描述，管理艺术则是逻辑和数学领域的；2、管理科学描述的是常规性原理，而管理艺术面临的是随机性问题；3、管理科学是体系化知识，而管理艺术是灵活的实践。4、两者相互依存，相辅相成。科学是管理的内核，艺术是管理的外围的软组织。五、管理理论的演进▲随着人类社会进入奴隶社会和封建社会，在劳动和社会分工的基础上，产生了私有制、阶级和国家，管理成为一种专门的活动。▲资本主义生产关系和市场经济方式的确立，产生了现代意义上的管理思想和管理理论。▲工业革命以后，管理科学形成了独立的科学学科英国重商主义的代表詹姆斯·斯图亚特提出的实现刺激工资的思想；古典政治经济学之父：亚当·斯密提出的经济人理论和分工理论；空想社会主义者罗伯特·欧文提出的重视人的因素在工业管理中的作用；政治学家马基雅佛利提出的政治管理的本质以及管理技术和技能问题的看法。▲管理科学发展的三个阶段：(一)古典管理理论阶段；(二)行为科学阶段；(三)现代管理理论阶段▲管理学的发展特点：1、管理学的发展是从对管理中“经济人”、“机械人”的庙宇到对管理中“社会人”设定的过程。2、管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。3、管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。4、管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。3（一）古典管理理论阶段1、科学管理学派[美国]弗雷德里克·温斯洛·泰罗——“科学管理之父”、科学管理学派的奠基人——《科学管理原理》成为管理科学正式产生的标志。①科学管理的中心问题是提高效率。围绕着提高效率，泰罗对工作的工时和动作进行详，细的分析，在此基础上确定了工作定额原理。②为工作挑选一流的人员。③实行标准化管理。④实行刺激性的计件工资制。（差别计件报酬制）⑤劳资双方为提高劳动生产率共同合作。⑥实行计划职能与执行职能的分离。⑦使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制”。⑧实行组织控制的例外原则。2、组织管理学派[法国]亨利·法约尔——“管理过程之父”——《工业管理与一般管理》（1916年）①关于管理的基本职能。法约尔认为，就一般企业而言，其主要活动有六项，即技术、商业、财务、安全、会计和管理活动，因此，管理只是企业的活动之一。不过，他认为，管理活动在企业的六项活动中处于核心地位，是关系到其他活动能否顺利进行的基础和关键。法约尔进一步分析认为，管理活动可以划分为不同的职能性活动，一般来说，它包含计划、组织、指挥、协调和控制等五项基本职能。②关于管理的一般原则。围绕着管理活动和职能，法约尔提出了管理的14项一般原则，即管理分工；权力与责任联系；确立和遵守纪律；命令的统一性；指挥和领导的统一性；个人利益服从整体利益；公平支付报酬；权力适度集中；管理划分等级系列；秩序；公平管理；保持组织成员稳定；首创精神；团结协作等原则。[德国]马克斯·韦伯——“组织理论之父”——《社会和经济组织的理论》从行政管理的角度，对管理的组织进行了深入的研究。人类社会的权威三种基本类型：传统型、魅力型、法理型。关于组织的研究和主张，主要是根据法理性权威进行的。①提出了理性化的基本原则和观念。②管理组织必须按照科层制设立。③按照法理性认同原则进行组织的权力管理。④管理遵循对事不对人的原则。⑤行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。（二）行为科学阶段行为科学阶段管理理论的特点：①强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张在管理方式上由监督制裁转向人4性激发，由专断转向民主。②由于它们过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视了组织结构及其制度、规则的重要性；在强调非正式组织的同时，有忽视正式组织的倾向；过分强调人际关系和人的心理需要的满足，忽视了对于专业的职位角色的要求。1、关于人的需求、动机和激励问题。①马斯洛的需求层次理论。马斯洛在其代表性著作《人类动机的理论》和《激励与个人》中，对人的行为的动机进行了深入研究，提出人的动机是由需求决定的，这些需求按照人的生存和发展的重要性分为：生理、安全、社交、尊重和自我实现五种需求层次。人们满足了低层次的需求后，就会追求更高层次的需求。因此，在管理中，只有从满足不同的需求入手，才能激励被管理者的积极性。②赫茨伯格的双因素激励理论。美国行为学家赫茨伯格在《工作的推力》和《工作与人性》等著作中，提出影响人的积极性的因素主要分为保健因素和激励因素两大类。在管理过程中，保健因素起着保证和维持原有状况的作用，能够预防组织成员的不满。但是，保健因素不能激发组织成员的积极性，要激发组织成员的积极性，必须采用激励因素，即通过成就、认可、挑战性工作、责任、升迁和发展等因素来调动组织成员的积极性。2、关于管理中的人性问题。①麦格雷戈的“X理论——Y理论”，代表作《企业的人事方面》。管理人员往往把工人的本性设定为不诚实、不负责、懒惰、愚蠢等等，由此产生了管理中的一系列问题，他把这种管理理论称之为“X理论”。他主张在管理中，只要给工人创造一定的条件，他们就会努力工作，实现自己的成就和价值，麦格雷戈将这种对被管理者的看法以及由此主张的管理方法称为“Y理论”。②阿吉里斯的“不成熟——成熟理论”，代表作《个性与组织》。3、关于人际关系问题。①巴纳德的动态平衡理论。a、在重视正式组织的同时，更要重视非正式组织的作用；b、要确保组织成员的贡献与自我满足之间的平衡；c、要建立有效的沟通机制，明确主管的责任。②卢因的群体动力学理论。主要分析和论述了作为非正式组织的群体的要素、目标、凝聚力、规范、结构、领导方式、参与者、行为类型、规模等等，研究和论述了非正式组织群体对管理的影响和作用。（三）现代管理理论阶段管理学丛林：是指在第二次世界大战以后，管理学得到了迅速的发展，诸多学者从不同的学科、不同的角度出发，运用不同的方法对管理展开研究，产生了各种各样的管理理论学派。1961年，美国加州大学洛杉矶分校的孔茨教授认为，管理学至少形成了6大学派。1980年他进一步把管理学派划分为11个。①以孔茨、法约尔等为代表的管理过程学派；5②以麦格雷戈等为代表的人性行为学派；③以巴纳德等为代表的社会系统学派；④以马克兰特等为代表的管理科学学派；⑤以西蒙等为代表的决策理论学派；⑥以卡斯特等为代表的系统管理学派；⑦以德鲁克等为代表的经验学派；⑧以明茨伯格等为代表的经理角色学派；⑨以特里斯特等为代表的社会——技术学派；⑩以布里奇等为代表的经营管理学派；○11以卢丹斯等为代表的权变理论学派。1、管理过程学派。又称管理职能学派。该学派以管理过程或者管理职能作为研究对象，认为管理就是在组织中通过别人或与别人共同完成任务的过程。2、社会系统学派。从社会学的角度来研究管理，把组织及其成员的相互关系看作是一种相互协作的社会系统。组织的协作系统由三个因素构成：协作的意愿、共同的目标和信息的联系。3、系统管理学派。系统管理理论运用系统论的范畴和原理，对组织的管理活动和过程进行分析和研究。系统管理过程有四个阶段，即创建系统、进行系统设计、使系统运行并予以控制、检查和评价系统运行情况。4、决策理论学派。决策理论学派是吸收系统理论的观点，运用计算机和运筹学等方面的知识而形成的学派。决策过程分为四个阶段的活动，即情报、设计、选择、审查活动。决策不可能达到最标准，而只能实现满意的标准。5、经验学派。经验学派强调从管理的实际经验出发，而不是从一般原则出发研究管理活动。经验学派重视组织结构，认为组织结构必须具备明确、经济、稳定和适应等特性，组织结构有五种类型，即集权的职能制、分权的联邦制、矩阵制、模拟分权制和系统等组织结构。6、权变理论学派。所谓权变，就是权宜应变。这一学派认为，管理没有一成不变的方法和技术，而必须根据管理的条件和环境随机变化，为此，它主张观察和分析大量的案例，从中分析管理方法技术与条件环境的联系，寻求管理的基本类型和模式。这一学派的代表人物认为，权变关系就是管理方法技术与管理条件环境之间的两个以上变量的函数关系，权变管理就是根据条件环境自变量与管理方法技术的因变量之间的函数关系确定的一种最有效的管理。7、管理科学学派。管理中的人是理性人，组织是追求自身利益的理性结构，经济效果是其最根本的活动标准，管理过程是一个合乎逻辑的系统过程，因此，管理活动可以运用数学的方法来分析和表述。在此基础上，科学管理学派主张，采取数学模型和程序来分析和表述决策、计划、组织和控制等管理的逻辑过程，借助于计算机和运筹学，求出最佳答案，实现管理目标。6理论阶段重要理论流派代表人物古典管理理论阶段科学管理学派泰罗组织管理学派法约尔、韦伯行为科学阶段人际关系学说梅奥需求层次理论马斯洛双因素激励理论赫茨伯格“X理论—Y理论”麦格雷戈“不成熟—成熟理论”阿吉里斯动态平衡理论巴纳德群体动力学理论卢因现代管理理论阶段管理过程学派孔茨人性行为学派麦格雷戈社会系统学派巴纳德管理科学学派马克兰特决策理论学派西蒙系统管理学派克斯特经验学派德鲁克经理角色学派明茨伯格社会—技术学派特里斯特经营管理学派布里奇权变理论学派卢丹斯六、行政：行政是指国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。“行政”概念的外延是国家、政府，但主要是行政(执行)部门；内涵则是国家或政府的公共事务管理活动及其过程。西方学者的行政概念界定：①魏劳毕：从小政府(即行政部门)的角度，将行政看作政府组织中的行政部门的业务活动。②古德诺：从国家职能的角度，将行政视为国家意志的执行，是推行政府职能的活动。③怀特：从管理学的角度将行政学定为通过运用组织、领导、计划、协调、控制等手段，有效地