自上而下的政府绩效考核：目标责任制实施与效果分析

公共经济评论2007年第4期自上而下的政府绩效考核：目标责任制实施与效果分析1吴建南刘佳卢攀辉中国人民大学中国财政金融政策研究中心；西安交通大学公共政策与管理学院摘要：目标责任制是在中国特定文化土壤和政治环境下产生的一种政府绩效考核方式。目标责任制作为我国地方政府绩效管理中最普遍的评价模式之一，目标责任制实施状况和效果到底如何？本文以我国东部地区某区县政府目标责任制考核为研究对象，对目标责任制考核的实施情况及效果进行了描述分析，从正反两个方面分析了目标责任制的实施效果。本文建议可从科学设置目标、完善评价过程以及正面激励为主使用评价结果等三个方面改进。一、引言“政府绩效”在目前中国已经是一个非常热的话题，中央和地方政府都已启动了不同形式与层次的政府绩效管理与评价活动。国务院总理温家宝在《2004年政府工作报告》中要求政府“树立科学发展观和正确政绩观”，为政府绩效行动奠定了基础，珠海、青岛、厦门等地方政府都开展了不同形式的政府绩效管理与评价活动。而目标责任制考核则是在目前中国地方政府开展的最为普遍的绩效考核形式之一。探寻其理论渊源，则要从目标管理理论说起。自从本世纪80年代目标管理理论在企业界得到广泛应用并彰显出效果之后，就被引入公共管理领域，形成了极具中国特色的目标责任制考核。“目标责任制”是一种典型的政治责任制。具体来说，“目标责任制”就是地方政府为了完成其发展目标，而将其当年的发展目标进行细化分解，并与下级政府签订目标责任书，要求下级政府如期完成各项指标，并严格进行考核，奖优罚劣的管理制度（徐勇、黄辉祥2002）。目标责任制作为我国政府绩效管理中最普遍的评价模式，在实际政府部门的实施过程中，其实施效果到底如何？是什么影响了目标责任制实施的效果？即政府公共部门目标责任制实施效果的影响因素有哪些？弄清楚这个问题，有助于我们构建一个影响目标责任制效果的要素模型，从目标责任制实施到产生效果这一整套的流程中把握关键要素，并立足于现实，给出改革我国目前公共部门目标责任考核的改进路径。自从1954年美国著名管理学家彼得.德鲁克（R·F·Drucker）在其经典著作《管理实践》（ThePracticeofManagement）中率先提出应当“通过目标和自我控制来进行管理”，目标管理理念应运而生。随后很多的学者和专家以及实践者将研究的目光集中于此，出版了数本专著以及大量的论文，极大的促进了目标管理理论的成熟和发展。整体来说，国外学者基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地—中国人民大学中国财政金融政策研究中心重大项目“政府公共部门绩效评估体系研究—理论、方法和路径选择”（05JJD790098）。作者简介：吴建南（1970—），男，陕西西安，西安交通大学教授、博士生导师、公共政策与管理学院副院长、中国行政管理学会政府绩效管理研究会副会长；刘佳（1981—），女，陕西西安，西安交通大学管理学院博士生；卢攀辉（1981—），男，西安交通大学公共政策与管理学院硕士生。13自上而下的政府绩效考核：目标责任制的实施过程与效果分析对目标管理的研究经历了从企业到公共部门的历程，如KaneJeffrey和Freeman将研究目光聚焦于目标管理（MBO）与绩效评价，认为其结合物对组织是不利的；RichardBob提出三种类型的绩效目标和三个层次的计划来提高目标管理实施的效率；JackNKondrasuk通过对185个样本企业的研究，证明实施目标管理的企业相比没有实施的更加有效率；CollamoreThomas提出了使目标管理在公共部门有效运作的四个基本要素；JosephCastellano和Harper研究了目标管理存在的问题；Theodore和Gregory通过对520个美国市级政府的管理者进行调查，发现目标管理被广泛应用，并且不同地方对其的使用具有较大的差异。我国学者对目标管理的研究始于80年代初期，作为一种新的管理工具，目标管理被迅速的引进、介绍并在私人部门得以较大程度的使用。总体来说，我国学者对私人部门目标管理的研究经历了以下的研究历程：（1）1980-1990年，这个阶段是目标管理思想的引入阶段，主要集中在介绍目标管理的概念、内容以及目标管理特征等（一夫1981；潘志洪1984；冯江南1987等）；（2）1990-2000年，这个阶段对目标管理的研究更多关注于目标管理在不同部门（私人部门）的应用，以及具体实施方案或要点；（3）2000-2005年，这个阶段的研究包括重新审视目标管理的特征和过程，实施中存在的问题以及影响目标管理发挥效能的因素（杨永杰，2003；周建等，2002；王凤军等，2004；李伟干等，2004；黄玉良，2004）。经过80年代在企业的运用，在学者、专家、公司领导以及公共部门领导人的大力宣传下，目标管理也在80年代末90年代初推进到公共部门中来。在我国，这种公共部门的目标管理理论就是目标责任制。目前，我国学者对公共部门目标责任制的研究有以下几个方面：阐述公共部门目标责任制的内涵和过程（刘碧强、梁润冰2003）；有学者研究了目前目标责任制实施中存在的问题和误区，如缺乏科学的目标指标体系、权责不明、目标实施监督不力、考评机制不健全等（刘碧强、梁润冰2003；周卓儒等2003；赵路、朱正威2004）；也有学者分析了地方政府实施目标责任制的利弊，认为目标责任制明确了责任，调动干部、员工的积极性，探索了一条干部考核的新路。但同时不利于政企分开（政府的目标的实现，最终很可能落实到企业去），影响政府职能转变；诱发和助长统计上的弄虚作假（叶裕民2000）；也有学者提出了完善目标责任制考核的对策（叶裕民2000；周卓儒等2003；赵路、朱正威2004；申庆2005）。从以上分析可以看出，在企业层面的目标管理理论和实践研究都已经相当完善，而目标责任制在公共部门中虽然已经应用的相当普遍，但对于目标责任制实施效果影响因素的研究较为少见，而对其的研究将是从根本上改变目标责任制实施状况，提高政府部门工作效率，并进一步改进政府绩效的有效途径。二、目标责任制考核活动分析框架构建1．目标责任制考核的特点目标责任制自上个世纪80年代以来直到今天是指导我国很多地方政府内部绩效评价的14公共经济评论2007年第4期主要模式。在对西部地区某省政府绩效评价情况的实地调研中发现，该省从1984年开始，由点到面，自下而上，逐步推开目标管理责任制考核工作。1991年该省的省委组织部、省人事厅联合下发了《**省党政机关目标管理责任制试行办法》，为全省开展机关目标管理责任制工作提供了依据。到目前为止，该省实施机关目标管理责任制考核的市县有9个市（区），84个县（区），占全省县（区）总数的79%。其中，市目标考评实施范围包括市以下各级党政群机关。市、县两级目标考评既有对县（区）、乡（镇）目标任务完成情况的考核，又有对市县机关部门的考核；既有对单位目标任务完成情况的考核，又有对公务员履行岗位职责、完成年度工作任务情况的考核。总体来说，我国政府内部实施的目标责任制考核有两种比较普遍的类型，对党政部门的考核以及对下级政府的考核，考核周期不尽相同。各级政府均设有专门的目标管理办公室或者目标考评委员会负责目标责任制的实施工作。每年年初由上级根据往年考核的结果以及与下级的沟通，制定该年度的目标任务，并通过签订目标责任书的形式下达给下级，并在年终由下级上报目标任务完成情况，上级结合其职能部门的数据进行复核并进行重点抽查，并最终目标任务完成情况进行打分并进行排名。从我国政府所实施的目标责任制考核的各考核要素看，各地具有相当程度上的相似性。从评价主体来看，主要是上级目标管理办公室协同各职能部门对下级进行考核；从评价指标来看，主要集中于重大任务完成情况、基础管理等几个方面；从评价结果的使用来看，主要给予精神上的奖励，并同时给予一定的物质奖励，同时将其作为考核各部门和单位领导政绩的重要依据，如很多地区均采取了“末位淘汰”制，即连续三年在年度目标责任制考核中排在后三位的部门领导予以免职处分。但基于目标管理的动态性，我国政府内部的目标责任制考核也体现出了时间性和地域性的特征，即不同时间段和不同地方的目标责任制考核出于资源禀赋和自身所处的经济社会环境出发，对考核各要素的设置上同时具有了自己的特色。例如一些地方在评价主体的选择上采用了人大、政协评价与上级政府评价相结合；评价指标的设置基于所在地方的经济发展情况以及资源禀赋等。由于目标责任制考核中的指标均以任务指标的形式出现，因此对政府的关键问题的解决能力就提出了较高的要求，同时中国现行的地方政府绩效管理模式就是“政绩”考察和“政绩”评估，“看政绩用干部”的管理模式，因此着眼于关键问题解决的目标责任制考核在很大程度上就成了上级管理下级的“抓手”，一种重要的管理控制手段，从总体上加深了对政府或部门行为系统的结果和效果的监督和考核。2．目标责任制考核的要素目标责任制考核活动作为一种自上而下的政府绩效评价活动，以评价系统的视角来看，活动要素包括各参与活动的主体（组织者、上级、评价主体、评价对象）、评价定位、评价指标、评价方式、评价结果应用等方面。上级是评价活动的发起者，作为地方政府管理的主体，其将目标责任制考核作为政府内部管理与外部治理的一个重要手段；活动的组织者是评价活动的实施者，具体负责评价方案制定与活动的开展工作；评价对象是接受评价的政府主15自上而下的政府绩效考核：目标责任制的实施过程与效果分析体；评价主体即评价者，其在评价活动中对评价对象发表意见并对评价对象进行监督；评价定位即在特定目标下所要实现的预期过程与达到的预期结果的总和；评价指标即评价者对评价对象发表看法的载体；评价方式是评价者发表意见的途径；评价结果应用是有关主体由于评价结果而带来的行为表现。①评价指标（设置的目标）。目标责任制中目标的来源主要依据是上级政府年度工作计划的分解，通常采用自上而下、综合平衡、层层分解方法的设置。每年年初，上级政府在与评价对象就本年度考核各要素进行沟通的基础上，依据上一年度的考核结果设置目标。这些目标代表了上级政府对下级所在辖区内年度工作的主要任务和方向，同时也是上级政府在统筹全局的情况下对本级目标责任的分解。②评价程序和方法设计。这个阶段的主要工作仍然由考评管理部门来完成，主要包括考核程序的设计、评价指标权重的选取、评价打分方法、计分方法的设计、评价过程的公开程度等。不同的地方程序与方法会由于地域特征与资源禀赋的不同而不同。评价程序与方法设计的好坏会影响考核结果的信度与效度并进一步制约其使用的程度和范围。③评价主体选取。不同地方目标责任制考核的评价主体会有所不同。从总体情况来看，目前在各地的目标责任制考核中其主体有两个：一是直接上级部门；二是同级人大、政协部门。但从现实情况看，人大部门在考核过程中的作用仍有待进一步发挥。因此在普遍意义上，目标责任制的评价主体主要是直接上级部门。④评价过程。评价主体在考评委的组织下，采取实地考核、听取汇报、书面材料等形式获得各评价对象的绩效信息。⑤评价结果应用。评价结果的应用是绩效评价活动中较为重要的环节，其应用的程度和评价对象对其的认可程度等都直接影响评价目的的实现与否。上级政府根据考核的结果，对下级进行相应的奖惩，并在一定范围内公开，同时将结果作为干部迁黜的参考。3．分析框架系统阐释在一项评价活动中，评价指标受制于其评价定位，即为什么进行评价，不同的评价定位需要不同的评价指标，同时这些评价定位必须通过评价指标来实现；评价指标的选取反映了评价对象的属性，而且体现着评价主体的需求，是评价主体在一定程度上控制评价对象的最主要途径，同时这些评价指标也是评价主体与评价对象充分信息沟通的结果，体现了管理上的民主；评价指标的科学性、合理性制约了评价结果的使用程度和范围，并最终使该项评价活动促进评价主体和评价对象的发展，进一步实现区域的和谐、稳定发展。评价活动过程中的各要素间存在相互的联系，大概可以概括为以下几个方面：①评价主体、评价对象对目标设置的影响。评价目标不仅要反映评价主体的需求（与评价定位有关），而且在一定程度上还应该反映评价