搜索
民营化与公私部门的伙伴关系PrivatizationandPublic-PrivatePartnerships【美】E.S.萨瓦斯著周志忍等译一、关于作者、译者、书的基本框架二、民营化的理论内容（一）民营化的概念（二）民营化的背景和原因（三）民营化的成功的关键（四）民营化的理论基础（五）民营化的形式（六）民营化的效果三、民营化的具体实践（一）公共服务的合同承包（二）政府撤资（三）基础设施领域的公私伙伴关系（四）教育改革和福利国家的民营化四、民营化的阻力和未来（一）民营化的阻力（二）民营化的未来一、关于作者、译者、书的基本框架（一）作者简介E.S.萨瓦斯（E.S.Savas)，系美国纽约城市大学巴鲁克学院教授，民营化大师，曾任职于美国联邦、州和纽约市等各级政府部门。他致力于民营化改革30余年，并在包括美国在内的49个国家中亲身进行民营化实践，积累了大量宝贵的实践经验，是民营化的先驱和主要倡导者。其1987年著作《民营化：改善政府的要径》被译成13种语言出版，本书作者出版于1999年。（二）译者简介周志忍，男，1954年1月出生于山西省万荣县。1975年9月—1978年7月在北京大学国际政治系读本科；1985年9月—1988年1月在北京大学国际政治系攻读硕士学位；1988年1月—1993年5月英国利兹大学政治学系攻读并获博士学位。现为北京大学政府管理学院副院长，教授，博士生导师。（三）丛书介绍出自系列丛书《公共行政与公共管理经典译丛》政府治理与改革系列（经典教材系列、公共管理实务系列、政府治理与改革系列、学术前沿系列）（四）本书框架一、背景（1-2）1-导论2-审视政府扩张的表现、原因及后果。二、理论基础（3-4）3-讨论人们需要的基础物品和服务的内在特征，并作出分类；澄清“集体行动”在不同物品提供中的角色和作用。4-区分服务的提供、生产和安排，描述服务提供的十种不同的制度安排或结构。再此基础上表明，每一种物品可由不同提供机制来提供；对不同服务安排进行比较，指出各自的优势和弊端，并对不同机制间的选择提出指导意见。三、具体实践（5-12）5-解释民营化的实践原因、具体形式、操作指南。6-据国际研究资料总结民营化效果。7-民营化的具体形式——合同承包。8-民营化的具体形式——撤资。9-审视以公私伙伴关系为主要形式的基础设施民营化。10-对教育和福利的民营化进行概括性讨论。11-关注民营化的实施问题，认定民营化的主要障碍，对反对观点予以辩驳。12-总结民营化在世界范围内取得的成就，并对政府治理和公共管理中出现的新趋势进行展望。二、民营化的理论内容（一）民营化概念——更多依靠民间机构，更少依赖政府满足公众的需求。在产品或服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，增加社会其它机构作用的行动。（本书P6）“从狭义上看，民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人”。“民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争”。（见本书“中文版前言”）（二）民营化的背景和原因民营化的背景——世界范围内庞大且不断增长着的政府。摘自1978年以来我国历年财政支出占GDP的比重-豆丁网摘自《我国政府公务员规模对经济的影响分析》张晨曦民营化的原因——对政府的不满和政府活动频繁出现的绩效不佳问题。绩效不佳在政府服务和国有企业中有相同的表现形式，这些共同的形式导致了民营化的呼唤和其他深层次改革，也成为实行民营化的对象。1.无效率，人浮于事，生产率低下；2.产品和服务质量低劣；3.营利性政府企业持续亏损和债务增加；4.缺乏管理技能或足够的管理权限；5.对公众缺乏回应性；6.设备维护质量低下；7.资本投入不足；8.过度的垂直一体化；9.管理方法或产品过时，缺乏营销能力；10.目标多样化且相互矛盾；11.机构使命缺乏相关性甚至误导；12.资产未被充分利用或使用效益不佳；13.存在违法经营行为；14.存在盗窃和腐败现象。（三）民营化成功的关键——竞争上面弊病的产生原因是政府活动由垄断者实施，它们缺乏有效利用资源和节约的动力，且不会因绩效不佳受到惩罚。私营部门经营不善要么被兼并要么破产，而政府部门经营不善不仅不会被兼并，而且可能获得更多的预算。（四）民营化的理论基础1.界定政府和私人部门的恰当角色的基点是考察现代社会所需要的物品和服务。排他性和消费性是对物品和服务进行分类的两个重要参照因素。排他性—如果物品和服务的潜在使用者没有达到潜在供给者提出的条件，他们就可能被拒绝使用该物品或者被排除在该物品的使用者之外，那么，这些物品就具有排他性。消费特性—一些物品和服务可以被消费者共同和同时使用，其数量和质量并不会因此减少或降低；其他一些物品却只能被个人而不是共同消费，即如果被一个消费者使用，就不能再被第二个消费者使用。依照上述两个特征的程度可将物品分为四类易于排他难于排他个人消费个人物品（如食品、衣服、住房）共用资源（如海鱼）共同消费可收费物品（如有线电视、电话、电力）集体物品（如国防、治安）直接获得或接受服务直接组织生产，或直接向消费者提供服务指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者2.服务的提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要的。它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。根据这一区别，作者给出了10种公共服务的不同制度安排。“公共”服务提供的制度安排生产者安排者公共部门私营部门公共部门政府服务政府间协议政府出售私人部门合同承包特许经营补助自由市场志愿服务自我服务凭单制安排方式私营部门生产者自由市场、志愿服务、自我服务特许经营凭单补助合同承包政府生产者政府出售政府间协议政府服务民营化服务安排的层级结构（按民营化程度和对市场力量的依赖度划分）民营化作为一个动态概念，其最简单的含义是把政府扮演生产者角色的安排转化为私人生产者唱主角的安排。（五）民营化形式——委托授权、政府撤资、政府淡出四、民营化的阻力和未来（一）民营化的阻力意识形态反对者政府在道义上优于私人部门；民营化将建立起完全市场，而完全市场的标志就是狗咬狗，适者生存，优胜劣汰；民营化是对“公共”精神即兄弟情谊、共同分享、相互关怀和社区主义的背叛。支持者政府不过是又一个“理性经济人”而已；民营化可能更富同情心，更人道；凭单制给了人们更多的尊严和福利，通过民营化节约下来的社会财富可用于更需要的人。失去控制反对者官员们担心民营化会失去控制权；在一些国家，政府部门希望国有企业占领“经济制高点”以实现其社会理想。支持者官员们真正担心地不过是失去庇护，失去权力，失去其预算帝国；运用合同承包，政府部门可以对私营部门实现更大的控制。民族主义反对者国有航空公司民营化可能带来国家安全问题；国外资本购买的国有资产，是一国的家底；外国企业购买极为重要的国有企业，从而实现战略控制，必将损失一国来之不易的民族自主权。支持者国防需要的是空军而非商业航空公司，民营化带来的经济发展才是真正强大的国防力量；被购买的国有资产不过是普通企业，且经常是垂死的和亏损的企业；国外资本将带来资金、管理经验、专业技术及市场，同时，对重要的国有企业可以在民营化后保留政府的权力（通过金股）。少数人支配反对者占人口绝大多数的集团担心少数民族的经济精英控制经济命脉。（马来西亚对华裔企业的控制）支持者基于种族、肤色、信仰、性别原国籍对私营企业的歧视政策，将难以充分利用一国所有人的潜力，压抑人的才能，给经济带来损害。缺少资本和弱资本市场反对者民族资本不足，难以有效参与民营化进程，外国势力和少数人支配不可避免。支持者事实是对政府或民营化缺乏信心，例如缺乏购买股份的兴趣。盈利性反对者“为什么要把盈利的国有企业卖掉？”支持者国有企业不会永远盈利，很可能渐渐滑向亏损，不如趁着企业有一个好价钱把它卖掉；对特定资产来说，私营部门能够获得比政府更大的回报。财富的集中反对者民营化会使同样的少数人、少数富裕家庭变得更加富有。(罗曼纳德汉姆收集到了巴基斯坦、斯里兰卡财富集中的数据）支持者可以通过合理的措施规避这一问题，例如英国撒切尔夫人的计划中限制每位购买者的股份额，鼓励工人和公众购买股份。私营垄断和缺少竞争反对者一个公共垄断企业可能转化为私营垄断企业，从而剥夺公众。支持者为了规避这一问题，政府需要进行结构重组以创造更好的竞争环境，需要批准恰当而有效的反垄断法律，需要建立有效的管制框架，需要建立具有强制权力和能力的机构。腐败反对者腐败不仅可能产生于国有企业的出售中，也可能发生在公共服务的提供过程中。支持者公开而透明的行政过程、强有力的外部监督以及严格执行健全的法律，有助于建立防范腐败的氛围。缺乏管理技能反对者民营化在减少公共部门对低技能雇员的需求的同时，增加了对受过良好教育的高素质管理者的需求。支持者出路在于培训政府官员，使之成为合格的需求确认者、服务提供者和绩效监督者。缺乏“社会正义”反对者民营化会使处在社会底层的人们的生活更加困苦。支持者对穷人提供的任何水平的帮助都可以通过民营化来实现：凭单制、许可和服务承包等。撇脂反对者私营部门只对最佳营利机会感兴趣而不会关注其他。支持者撇脂最多不过是一个市场分割，政府部门可以将容易服务的客户合同外包给私人营利公司，由此获得大量的资金节省，尽量留给自己的是难服务的客户。（二）民营化的未来1.民营化已经超越党派偏好或意识形态，成为一种务实的并得到广泛应用的治理方式和公共服务管理模式。2.民营化的前沿领域丰富，新方向包括政府企业、基础设施、社会保障等。3.民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。4.民营化是一种手段而不是目的；目的是更好地政府，更美好的社会。（七）民营化的目标减少政府开支；通过出售资产并向出售后的资产征税来增加收入；减少政府债务，如通过债务和股权交换；提供政府通过其他途径不能提供的基础设施或设备；为一些高技术活动引进专门技能；快速发起或扩展服务；减少政府在经济和其他方面的干预；减少政府的社会角色；促进经济发展；经济的非集中化和资产拥有权的普遍化；表明坚持经济自由化的态度，增强商业信心；加速资本市场的发展；吸引国内外投资，鼓励流动资本回归；满足国外贷款方的要求（包括诸如世界银行这样的国际团体）；提高人民生活水平；获得公众支持；奖励政治同盟者；削弱政治对手（如工会）。（八）民营化成功的条件——理想的政策环境