第3章+政府预算管理体制

第三章政府预算管理体制2第一节政府预算管理体制（财政体制）概述一、国家结构形式国家结构形式是指一个国家的整体与其组成部分之间,中央和地方之间的相互关系国家结构形式一般分为单一制和复合制：1单一制单一制国家是由若干普通行政单位或自治单位组成的单一主权的国家，各组成单位都是国家不可分割的组成部分的一种国家结构形式。它的主要特点是：国家只有一部宪法、国家只有一个最高立法机关、一个中央政府、有一套完整的司法系统；实行中央统一集权，地方政府的权力由中央政府授予中央政府统一行使外交权,地方政府机关对外不具有独立性现在很多国家都实行单一制形式，如中国，法国、意大利、日本、瑞典、挪威，匈牙利，波兰，蒙古等。2、复合制国家是由两个或两个以上的成员单位(如邦,州,共和国等)联合组成的联盟国家或国家联盟.根据成员单位独立性的强弱,复合制又可分为联邦制和邦联制等形式.邦联制邦联制是指若干个独立的主权国家为实现某种特定目的（如军事、经济方面的要求）而组成的一种松散的国家联合。邦联制是一种复合制的国家形式，比联邦制松散，是主权国家的联盟，通常根据条约组建。第一，邦联是根据各成员国所缔结的条约而组成的。第二，邦联既无宪法，无统一的行政机关，亦无统一的国籍、军队和赋税，因而它不是国家主体。第三，邦联对成员国没有强制力由上可见，邦联仅是一种国家联盟的形式，它不是国家实体，因此严格说来，邦联算不上一种国家结构形式。联邦制联邦制是由两个或两个以上的政治实体（共和国、州、邦）结合而成的一种国家结构形式。从国家结构形式上看，属于复合制，第一，国家整体与组成部分之间是一种联盟关系，联邦政府行使国家主权，是对外交往的主体。第二，实行联邦制的国家都认同于统一的联邦宪法，遵从代表国家利益的统一法律。如果联邦宪法与成员国的宪法发生冲突，以联邦宪法和法律为准。8二、政府预算管理体制的概念政府预算管理体制是国家在中央和地方以及地方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度。政府预算管理体制内容•各级政府间财政职责的分工。•政府间收支权限的划分。•政府间的转移支付制度。9三、财政分权的理论依据•1、公共产品和服务理论：公共品理论是财政学的核心；根据公共产品受益范围的大小，可以将之分为国际性公共产品、全国性公共产品和地方性公共产品。•2、集权分权理论：社会规模比较大，其权利应当由多级政府组成的政府体系•3、财政联邦主义理论：地方政府更接近民众；地方政府在公共品提供上比中央政府更优越。•4、俱乐部理论：一个俱乐部的最佳规模是外部不经济产生的边际成本与新成员分担成本带来的边际节约点上10四、政府间支出划分（事权的划分）1、政府间事权划分的准则。资源配置职能的分工•根据收益与成本对称原则，国际性公共产品应该由各国联合提供，全国性公共产品应由中央政府提供，受益范围是整个国家；而地方性公共产品要由地方政府提供，受益范围是某一级地方政府12收入分配职能的分工•收入分配职能的目标是实现社会公平。具有调控性和全国意义。在多级政府制度中，这一职能应主要由中央政府来承担，地方其辅助作用。•假定地区1：高税负，高转移性支出•地区2：低税负、低转移性支出•-•中央政府能很好地行使收入分配职能13稳定职能的分工•市场经济下稳定功能也应由中央政府发挥主导作用。但是宏观经济的稳定问题需要地方政府的参与，起到辅助中央政府的作用。•地方政府实施稳定职能的缺陷：•首先，增税减支会引起赤字，进而引起地方债，形成极大的负担；•其次，减税不仅会刺激本地区经济，而且会促进其他地区收入增加，即外部性过大但是却不能得到补偿。•最后，地方政府不能控制货币供给和利率杠杠。142、政府间收支划分的影响因素国家的政体机构•一般来说，联邦制的国家地方政府的权责较大，相应的财政收支权力也较大。历史传统•历史上有地方自治传统的国家（美国），往往拥有更多的财政收支权力；而历史上注重中央集权的国家（中国和法国），中央集中的财政权力就会相对较多。政府在经济稳定和发展中的作用•政府在经济稳定和发展中的作用越大，其中央政府所需要集中的权力就越大。153、政府支出责任的划分中央和地方政府支出责任分工的基本思路•全国范围内的居民共同享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供。•地方政府应提供满足当地居民偏好、适合本地居民享用的地方性公共产品和服务。•对具有跨地区外溢性的公共项目和工程，主要由地方政府之间协调解决，但中央政府也可以在一定程度上参与。•调节地区间、居民间收入分配问题在很大程度上属于中央政府的职责。表中央和地方支出责任的划分内容责任归属理由国防外交国际贸易金融与货币政策管制地区间贸易对个人的福利补贴失业保险全国性交通地区性交通中央中央中央中央中央中央、地方中央、地方中央、地方地方全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务收入再分配、地区性服务收入再分配、地区性服务全国性服务、外部效应地区性服务表（续）内容责任归属理由环境保护对工业、农业、科研的支持教育卫生公共住宅供水、下水道、垃圾警察消防公园、娱乐设施地方、中央地方、中央地方、中央地方地方地方地方地方地方地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务五、政府间财政收入权限的划分（财权划分）（一）税收划分方式1、划分税额基本特点是“先税后分”，即先由某一级政府统一征税，然后再将税收收入按照一定的比例在各级政府之间进行划分。2、划分税种“划分税种”：是在税收权限都主要集中在中央政府手中的前提下，按照税种的归属划分各级政府间的收入范围。3、划分税率“划分税率”实际上是一种按照税源实行“同源课税、分率计征”的方式。是上、下级政府对同一税基按照各自所确立的税率，分别征收归本级政府所有的税收收入，或者下级政府以上级政府的税款为税基进行附加征税。4、划分税制“划分税制”：指的是分别设立中央税和地方税两套相互独立的税收制度和税收征管体系，中央政府和地方政府均享有相应的税收权限，并有权管理和运用归属于本级政府的税种和税收收入。5、混合法（二）税收权限的划分1、分散型：赋予立法机关和执法机关很大的税收权限，地方的权限更大。立法权和执行权均分散于中央政府和地方政府。有利于保证各级政府的主观能动，但是如果协调不好也会带来很大的冲突。如美国，由统一的联邦税收法律和有差别的州和地方税收法律组成。2、适度集中、相对分散型：税收权限一部分属于中央政府，一部分属于地方政府。立法权集中，执行权分散。如德国的税收权限3、集中型税收权限相对集中于中央政府。立法权和执行权均集中于中央政府。如法国、英国和意大利均是如此（三）一般意义上的政府间税种划分一般来说，主体税种划分给中央政府（主体税种保证中央财政收入的及时入库，保证中央政府实施宏观经济政策），流动性差的税种给地方政府。内容收入归属1、关税中央政府2、个人所得税中央3、企业所得税中央4、销售税单一环节销售税可由任意一级政府来征收；环节的销售税由中央政府与地方政府进行共享5、财产税地方6、资源税地区间分布不均匀（中央）地区间分布相对均匀（地方）7、矫正税按照产生的影响一些国家各级政府对某些税种的收入比例（%）个人所得税公司所得税社会保障税工薪税财产税商品与服务税澳大利亚100/0100/018.3/81.73.6/96.476.3/23.7加拿大61.1/38.465.8/34.2100/00/10042.9/57.1德国40.2/59.838.3/61.7100/06.8/93.271.7/28.3美国82.0/18.080.8/19.2100/05.4/94.620.4/79.6注：表格里上半部是联邦政府数据，下半部是州和地方政府数据。六、我国政府预算管理体制的历史演1980年1994年实行高度集权的计划型财政体制实行“分灶吃饭”的预算包干制体制实行分税制财政体制时间241、统收统支体制•这一形式的政府预算管理体制从1950年3月开始，并实际延续到1952年。•主要特征全国各地的主要财政收入，统一上缴中央金库，没有中央拨付命令不得动用；地方的一切开支均需经过中央的核准，统一按月拨付；财政管理权限集中于中央，包括税收制度、人员编制、工资和供给标准、预决算和审计、会计制度，统一由中央制定、编制和执行；留给地方少许财力，用以解决农村、文教卫生事业和城镇市政建设，以及其他临时性的需要。2、分类分成、收支挂钩：把预算收入分为中央固定收入、地方固定收入以及中央地方分成收入三部分优点：使地方关心各类收入缺陷：地方只对于属于自己的固定收入关心3、总额分成：按照地方组织的预算收入总额在中央、地方之间进行分成优点：把全部收入与地方相关，调动地方积极性缺点：收入界限不够清楚264、财政包干体制•大体上存在于1958年、1971—1973年、1980—1993年等年份中，主要是在80年代改革开放后得到广泛的应用。•主要特征将整个财政收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央财政和地方财政的分成收入，将整个财政支出划分为中央财政支出和地方财政支出。按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方的财政收支范围。按照收支划分的范围，以包干体制确定前一年的预算执行数为基础，确定地方财政的包干基数，并相应确定地方财政与中央财政之间的上缴或者补助数额，“一定五年不变”。这就比“一年一定”的体制减少了体制变动的不稳定程度。275、分税制分税制分级政府预算管理体制是西方经济发达国家普遍实行的政府预算管理体制类型。•主要特征按照税种划分中央收入和地方收入。划分中央财政与地方财政的支出。设立两套税务部门28第二节分税制预算管理体制一、1994年以前财政包干体制存在的问题1、强化了地方“诸侯经济，中央调控能力弱化。2、把流转税作为地方收入，导致地方盲目建厂3、包干制人为因素过多4、包干制把大部分收入混在一起，引起中央、地方利益界限不明确30二、目前的政府间财政关系1994年分税制改革初步构建了市场型政府间财政关系的基本框架。（一）中央与地方事权与支出的划分中央财政主要承担国家安全、外交和中央、国家机关运转所需的经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必须的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区行政机关运转所需支出以及本地区经济事业发展所需支出。（二）中央与地方财政收入的划分将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。我国政府间的税收划分中央政府地方政府中央和地方共享收入1.关税2.进口消费税和增值税3.消费税4.中央国有企业所得税5.银行、非银行金融机构、保险公司税收（营业税、所得税和城市维护建设税）6.铁路部门税收7.中央国有企业上缴利润1.营业税（除中央政府征收的）2.地方国有企业上交利润3.城镇土地使用税4.城市维护建设税（除中央政府征收的）5.房产税6.契税7.耕地占用税8.土地增值税1.增值税（中央75%，地方25%）2.印花税（证券交易印花税中央97%，地方3%，其余归地方）3.企业和个人所得税（中央60%，地方40%）4.资源税（海洋石油企业缴纳的部分归中央，其他部分归地方）1994以后收入划分的调整1）证券交易印花税：97年1月1日起调为8：2，税率调高至千分之五，调高增加收入归中央，中央变为88%2002年起中央97%2）1997年金融保险营业税税率由5%调至8%，2001年分三年下调回原税率3）所得税分享改革原来是按照企业所属关系划分税收收入。其弊端包括：强化政府干预、收入混库、税基分布不均。从2002年1月1日起，除铁道、邮政、国有商业银行、政策性银行和海洋石油天然气企业缴纳的所得税以外，其它企业和个人缴纳所得税实行中央与地方共享，