煤矿整体托管法律风险知多少

煤矿整体托管法律风险知多少近年来“煤矿托管”作为中、小煤矿或缺乏安全管理能力煤矿提高安全管理水平、提高煤矿经营效益的重要方式在一定范围内得到了推广，部分大型煤矿集团也通过煤矿托管找到了新的业务增长点。与此同时，利用煤矿托管逃避整顿关闭或假借托管转移监管责任等问题也较为突出。那么我国法律是否允许煤矿承包、托管？煤矿托管的法律风险有哪些呢？煤矿托管、煤矿整体承包及变相转让采矿权界限如何区分？本期我们将结合煤矿企业的法律服务经历，就煤矿托管模式实施过程中存在的法律风险作出如下提示。一、煤矿托管、承包模式法律未明确禁止目前关于托管、承包的规定主要在《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、国家安全监管总局、国家煤矿安监局等14部委《关于深化煤矿整顿关闭工作的指导意见》、《煤矿重大安全生产隐患认定办法》、《国家安全监管总局国家煤矿安监局关于加强托管煤矿安全监管监察工作的通知》等部门规章及部门规范性文件中，我国法律对煤矿托管尚无明确规制，亦没有明确禁止，部门规章及部门规范性文件对于煤矿托管和整体承包持有条件的允许。二、煤矿托管模式的法律风险及防范1、严格按照煤矿托管的形式要求实施，避免非法转让采矿权的风险根据现行相关法律法律法规，煤矿承包经营法律并非一概禁止，而是禁止“以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿”的行为。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《煤矿重大安全生产隐患认定办法》、《关于加强托管煤矿安全监管监察工作的通知》三份规范性文件中既有煤矿承包的表述也有煤矿托管的表述。因此，可以判断目前政策对于整体承包、煤矿托管是有条件的允许。实践中需要重点关注“煤矿托管”、“煤矿整体承包”和“以承包方式擅自转让采矿权”三者的区别。煤矿托管与煤矿承包都是基于民法的委托代理关系。煤矿托管的重点在于“管理”，即利用大型煤矿的技术优势和管理经营帮助中小型煤矿防范生产风险和提升管理水平。煤矿承包的范围则涵盖了煤矿技术管理、经营生产、销售等。托管经营的一大重要特征是托管方应向承托方支付托管费用，但关于煤矿生产、经营等收入仍由托管方享有。煤矿承包的特征是受托人向委托人支付承包费用。根据国土资源部门关于“煤矿整体承包”和“以承包方式变相转让采矿权”的实务界定，实践中可以从以下几个方面予以判断：一是承包合同的主要内容应是采矿任务的承包，而不是采矿权的承包；二是承包人对矿产品不得享有不受发包人控制的所有权及处分权，承包人获取合法利益的法律基础包括劳务收益和矿产品销售分成这两大类，而不得在矿产品的占有、处分中直接获得收益；三是发包人不得脱离对矿山企业的日常管理，也就是说在采矿任务承包期间，发包人在法律上仍然是矿山企业的安全生产责任主体，其不得在收取承包费后即放弃对矿山企业的管理义务；四是有关矿产品的经营、销售、调运、过磅、货款结算等均须以发包人的名义进行并在实质上受发包人控制，不能以承包人名义直接实施上述各法律行为；五是不得给承包人授予对采矿权或矿业企业所有权可实施另行转包、分包、转让、抵押、合伙、合股、转投资等的再处分权；六是不得将被承包矿山企业的法定代表人一职授权由承包人担任，否则将造成发包人与承包人主体资格的实质性混同，违反了承包法律关系的基本原理；七是不得将承包期限设定为“无限期”或“直至矿产资源开采完毕”等永久性状态，而是应当受采矿许可证期限的限制；八是不得授权承包人对矿山企业的原股权结构享有直接进行变更登记的权利。另外《最高法关于审理涉及矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释（一）》（征求意见稿）第十二条“矿业权出租、承包合同的效力”规定“矿业权出租、承包合同自依法成立之日起生效。出租、承包合同约定矿业权人不履行其全部法定义务、不承担任何法律责任，放弃矿山管理的，人民法院应依法认定合同无效”。上述规定虽然尚未正式公布，但仍可看出未来煤矿委托人或托管人不承担任何法律责任、放弃矿山管理的，所签订的合同无效。因此，在实践中应严格注意三者界限，避免被认定“合同无效”或被有关部门给予“非法转让采矿权”的行政处罚。2、托管煤矿手续不全的法律风险《国家安全监管总局国家煤矿安监局关于加强托管煤矿安全监管监察工作的通知》规定，“托管煤矿必须是合法生产、建设煤矿。生产煤矿必须证照齐全、合法有效，建设煤矿必须取得采矿许可证及准予建设的相关手续。”根据上述规定，如要托管该煤矿应区分生产煤矿和建设煤矿，核实煤矿生产手续是否合法有效、建设手续是否齐全，否则该煤矿将被认定为非法煤矿或违法建设而不得实施托管。另外按照《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第八条规定，“煤矿实行整体承包生产经营后，未重新取得安全生产许可证，从事生产的，应当立即停止生产，排除隐患”。可见，在将煤矿整体托管或承包后，应由承包单位重新申领安全生产许可证，否则煤矿面临被责令停止生产、处以罚款等行政处罚的法律风险。3、托管煤矿的安全主体责任不因煤矿托管而发生转移根据《安全生产法》第四十六条及《关于加强煤矿安全监管监察工作的通知》第二条的规定，不论煤矿托管还是煤矿承包，协议中即使约定将安全工作交由承托方负责，但委托方或托管煤矿仍需承担安全生产责任。为减少上述法律风险，建议重点关注对托管人的具体监管，定期对煤矿进行安全检查，发现安全问题的，督促承托方在指定时间内整改，同时应在安全生产管理协议中明确约定双方的安全管理责任及违约责任，避免公司或托管煤矿被追究责任后无法追偿的法律风险。4、煤矿托管期间私挖滥采、越层越界非法开采的法律风险在煤矿托管期间，由于煤矿的经营管理均由承托方负责，如果承托方存在私挖滥采或越层越界非法开采等行为，那么托管煤矿有可能被行政机关处以行政处罚或煤矿主要负责人被追究刑事责任的法律风险。5、在“去产能”这一政策背景下确定托管内容2016年全国各地均对煤炭生产设置了产能红线，去产能也是煤炭市场的主基调，2017年各地仍将严控煤炭产能。因此在签订《托管协议》时应注意考虑“去产能”政策给煤矿企业带来的影响，建议考虑当出现产能限制或政策性停产时如何对托管人进行考核、如何确定托管费用、托管合同的履行是否需要调整这些问题。