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2018年4月27日，国家煤矿安监局、国家能源局印发了《煤矿瓦斯等级鉴定办法》（煤安监技装〔2018〕9号，以下简称《办法》），自印发之日起施行。该《办法》对原国家安全监管总局、国家发展改革委、国家煤矿安监局和国家能源局2011年10月颁布的《煤矿瓦斯等级鉴定暂行办法》（安监总煤装〔2011〕162号，以下简称《暂行办法》）进行了修订，原《暂行办法》同时废止。一、为什么修订《暂行办法》我国煤矿瓦斯灾害严重，矿井瓦斯地区差异性较大，国家要求煤矿实行瓦斯分级管理，矿井根据瓦斯等级进行相应管理和投入，确保安全生产。矿井瓦斯等级鉴定是划分瓦斯等级的依据，鉴定结果的准确性直接影响瓦斯防治效果。国家高度重视矿井瓦斯等级鉴定工作，先后出台了《关于进一步加强煤矿瓦斯防治工作若干意见的通知》、《关于加强煤与瓦斯突出矿井鉴定工作的通知》、《关于进一步加强和规范煤与瓦斯突出矿井鉴定工作的通知》等文件，要求严格规范矿井瓦斯等级鉴定工作。原国家安全监管总局、国家发展改革委、国家煤矿安监局、国家能源局2011年10月颁布的《煤矿瓦斯等级鉴定暂行办法》，有力地促进、强化、规范了我国煤矿瓦斯等级鉴定工作。但是，原《暂行办法》实施6年多来，随着我国煤炭科技的进步，随着煤矿技术装备和管理水平的不断发展，尤其是国家近几年来修订完善了一系列煤矿安全法规规章标准，特别是新修订的《煤矿安全规程》于2016年10月实施，原《暂行办法》在鉴定方法、鉴定指标、判定规则、鉴定管理、鉴定人员以及鉴定工作过程中暴露出诸多问题，急需进一步明确和完善。为进一步加强矿井瓦斯等级鉴定管理，国家煤矿安全监察局于2017年组织开展煤与瓦斯突出防治专题调研，重点对矿井瓦斯等级鉴定工作中存在的问题进行了梳理，同时着手组织开展《煤矿瓦斯等级鉴定暂行办法》的修订工作，直至2018年4月完成了修订任务。二、修订的原则本次修订坚持“衔接法规、细化完善、规范行为、强化管理”的原则，重点对鉴定管理、鉴定人员等方面进行了明确和细化，并与新版《煤矿安全规程》（以下简称《规程》）等部门规章和相关法律法规衔接一致，进一步规范了鉴定矿井、鉴定单位（机构）在鉴定工作中的行为。1.衔接法规新版《煤矿安全规程》是煤矿行业必须遵守的部门规章，矿井各个生产系统所涉及到的相关标准和规范也要依此进行制定或修订。比如，《规程》把瓦斯矿井划分为低瓦斯矿井、高瓦斯矿井、突出矿井，规定“每2年必须对低瓦斯矿井进行瓦斯等级和二氧化碳涌出量的鉴定工作，鉴定结果报省级煤炭行业管理部门和省级煤矿安全监察机构”，取消了对瓦斯等级鉴定结果的行政审批和备案的规定。本次修订对与以上内容相冲突的条款进行了修改和衔接。2.细化完善原《暂行办法》执行过程中，煤矿企业、鉴定单位（机构）、监管部门等在有些方面存在误解和分歧，相关条款存在漏洞或没有细化。一方面，原条款对出具鉴定报告、对鉴定结果的上报没有体现及时性。比如2年一次的低瓦斯矿井鉴定结果和高瓦斯、突出矿井年度测定的瓦斯参数没有规定及时上报，新建矿井鉴定为突出煤层的鉴定报告没有规定及时提交，这就会对监管造成空档，煤矿企业对相应的投入就会存在滞后的可能，对安全生产是不利的。二是体现了鉴定条款的整体性，弥补了漏洞、解决了鉴定工作中实际存在的现实难题。比如原条款对经评估为有突出危险的新建矿井要求进行突出煤层鉴定，但对于评估为无突出危险性的新建矿井要不要鉴定、什么情况下需要鉴定没有明确规定，并且只规定了鉴定的完成时间，没有明确什么时间启动鉴定工作，这次修订对上述存在的问题进行了解决。三是解决了煤矿企业与监管部门之间存在的矛盾或对鉴定条款理解的歧义问题。比如新建矿井和停产停建矿井的突出鉴定，存在矿井系统还尚不完善、停产停建时间不确定等情况，按照原条款是无法在4个月内完成的，本次修订规定这类矿井鉴定不受此限；同时，原《暂行办法》而对于“重新鉴定”的规定也过于严格，会造成频繁鉴定，浪费人力和财力，而且出范围以外并没有条件开展鉴定，但监管部门却要求必须鉴定，之间产生了矛盾，所以，本次修订明确了什么情况下才开展重新鉴定、出原鉴定范围后的主要工作是什么等等。四是细化了鉴定工作的测点布置、煤样数量、鉴定报告的内容和格式要求等。比如提出了突出鉴定时应测定煤层瓦斯含量来综合分析判断、补充了在开拓工程最低标高应布置测点、明确了煤样数量不少于3个、鉴定为非突出煤层时范围划定的原则、明确提出了鉴定报告应包含的内容、相应的格式、附件、签字盖章等相关要求。这些条款的细化、完善，对突出鉴定工作将会起到明显的规范和促进作用。3.规范行为在往年的鉴定工作过程中，暴露出一些不规范的行为，比如矿井不愿“戴”突出矿井的“帽”或怕“戴帽”，要求鉴定机构出具特定的鉴定结果、干扰鉴定工作。而个别鉴定机构怕承担责任，采用规范外指标判定煤层突出危险性。这些都有违鉴定工作的科学性、公正性和公平性。这次修订明确规定了这种不规范行为以及不规范行为承担的责任，比如，在签订合同时，规定煤矿企业不得要求特定的鉴定结果、仅在规定内4项鉴定指标的前提下，增加了煤层瓦斯含量这一行业通用指标作为综合分析的辅助，对于干扰鉴定工作的，也作了暂扣其安全生产许可证的规定，体现了鉴定工作的严肃性。4.强化管理以往，鉴定结果与矿井瓦斯等级不符，甚至鉴定结果为非突出而实际发生突出事故的情况时有发生，这与鉴定人员的专业水平、鉴定机构的内部管理以及评审等都有直接关系，在鉴定过程中，存在鉴定人员水平参差不齐、鉴定机构内部把关不严或内部管理制度和程序不规范、评审没有起到实质性把关作用等情况。本次修订，明确规定了突出鉴定的人员应为本鉴定机构从事瓦斯防治工作的正式员工及负责人的工作年限和职称，强化了鉴定人员的专业水平。增加了对鉴定机构内部管理的规定，包括资料备案、报告审查、专家评审、审批流程等一系列的管理规定。取消了由省级组织的鉴定报告评审的规定，同时增加了“开采同一煤层达到相邻矿井始突深度的不得定为非突出煤层、原低瓦斯矿井经突出鉴定为非突出矿井的还应当立即进行高低瓦斯矿井等级鉴定”等。强化了矿井瓦斯等级鉴定工作的管理。三、重点条文解读《办法》基本框架结构不变，共分七章和附录，条款由原来的46条减少到45条，删除了3条，新增了2条，合并了2条，对原办法中的29条进行了修订，修改和增加了4个名词解释，对附录E进行局部调整等。其中，新建矿井在可研阶段、建井期间矿井瓦斯等级鉴定的相关规定，按突出煤层管理后完成突出鉴定工作时限要求，鉴定机构（单位）加强内部管理的规定等以下六部分内容是本次《办法》修订的重点。1.第十一条新建矿井在可行性研究阶段，应当依据地质勘探资料、所处矿区的地质资料和相邻矿井相关资料等，对井田范围内采掘工程可能揭露的所有平均厚度在0.3m及以上的煤层进行突出危险性评估，评估结果应当在可研报告中表述清楚。经评估为有突出危险煤层的新建矿井，建井期间应当对开采煤层及其他可能对采掘活动造成威胁的煤层进行突出危险性鉴定，鉴定工作应当在主要巷道进入煤层前开始。所有需要进行鉴定的新建矿井在建井期间，鉴定为突出煤层的应当及时提交鉴定报告，鉴定为非突出煤层的突出鉴定工作应当在矿井建设三期工程竣工前完成。新建矿井在设计阶段应当按地勘资料、瓦斯涌出量预测结果、邻近矿井瓦斯等级、煤层突出危险性评估结果等综合预测瓦斯等级，作为矿井设计和建井期间井巷揭煤作业的依据。[条文解读]：本条款是新建矿井在可研阶段、建井期间矿井瓦斯等级鉴定的相关规定。与原条款对照，增加了设计阶段矿井应预测矿井瓦斯等级及瓦斯等级的预测方法；同时补充了需要进行鉴定的新建矿井建井期间突出鉴定工作的开始时间、提交鉴定报告时间。经评估为有突出危险的新建矿井，突出鉴定工作应当在主要巷道进入煤层前开始，主要巷道指的是井筒、大巷、车场、上（下）山、石门等，进入煤层前是指进入顺煤层巷道掘进前（包括了揭煤和煤巷掘进）。这是考虑评估为有突出危险，说明瓦斯本身就偏高，在主要巷道进入煤层前就开展鉴定工作能够提前掌握瓦斯赋存情况，主要原因：①在进入煤层前，煤层的原始条件还尚未遭到破坏，有利于测到原始瓦斯压力；②主要巷道进入煤层前要先揭煤，可以布置更能准确测得煤层瓦斯压力的穿层钻孔，测定结果的可靠性更高；③在揭煤前可以预判煤层的突出危险程度或判定煤层的突出危险性，这对于揭煤和进入煤层后的瓦斯防治措施的提前确定和实施更为有利，对于安全施工更为有利。所有需要进行鉴定的新建矿井是指评估为有突出危险和评估为无突出危险在建井期间发生本办法第十四条规定情况的。评估为无突出危险当发生本办法第十四条规定的情况时，说明瓦斯赋存偏高，而原条款并未规定这种情况下是否需要鉴定，如果按照高瓦斯或低瓦斯矿井进行管理，容易出现等级与实际不符的情况。鉴定为突出煤层的及时提交鉴定报告，是指在鉴定过程中如果依据瓦斯动力现象或未完全测试完全部突出指标就已判定煤层为突出煤层或具有突出危险性时，应当及时出具并提交鉴定报告，并不需要等到规定的时间提交，这有利于矿井下一步的瓦斯防治和管理，同时也不会造成监管空挡期；另由于新建矿井巷道条件有限，如果按照生产矿井4个月内完成突出鉴定，实际难度较大，因此，规定了鉴定为非突出煤层的突出鉴定工作在矿井建设三期工程竣工前完成，不会对矿井生产期间瓦斯防治工作造成影响。2.第十五条除停产停建矿井和新建矿井外，矿井内根据第十四条规定按突出管理的煤层，应当在确定按突出管理之日起6个月内完成该煤层的突出危险性鉴定，否则，直接认定为突出煤层。原低瓦斯矿井经突出鉴定为非突出矿井的，还应当立即进行高瓦斯矿井等级鉴定。开采同一煤层达到相邻矿井始突深度的不得定为非突出煤层。[条文解读]：本条款是对确定按突出煤层管理后完成突出鉴定工作时限要求，对矿井瓦斯等级的进一步验证。与原条款对照，明确了“停产停建矿井和新建矿井”这类特殊情况的矿井不受按突出煤层管理之日起6个月内完成突出鉴定的限制，增加了原低瓦斯矿井鉴定为非突出矿井时通过高瓦斯等级鉴定后进一步确定矿井瓦斯等级、开采同一煤层达到相邻矿井始突深度的不得定为非突出煤层的规定。停产停建矿井和新建矿井属于特殊情况的矿井，一是新建矿井的巷道条件有限，当采用突出危险性指标进行鉴定时，很难在6个月内完成突出鉴定，在第十一条中已对鉴定完成时间做出了明确规定；二是停产停建的时间不确定。原低瓦斯矿井启动突出鉴定，说明瓦斯赋存比较高或者相邻矿井已发生瓦斯动力现象，当鉴定为非突出煤层（矿井）后，如果还按照低瓦斯矿井进行管理可能与实际瓦斯等级不符，因此，还要通过高瓦斯等级鉴定进一步确定矿井瓦斯等级。同一矿区的煤层、地质等基本处于同一成煤时期，瓦斯赋存的差异性不会太大，相邻矿井同一煤层发生突出，说明该煤层在突出标高和埋深下，已具备突出煤层的自然属性，若开采深度已达到该标高和埋深以下，那么本矿井该煤层也应具备了突出危险，因此定为非突出煤层与该煤层的瓦斯赋存状态实际不符。3.第二十二条鉴定机构（单位）应当建立健全瓦斯等级鉴定工作质量管理体系，对鉴定程序、鉴定人员、报告审批、鉴定资料的档案管理等进行严格管控，尤其对鉴定方法、指标测定、鉴定结论等应当建立内部评审机制。[条文解读]：本条款是对鉴定机构（单位）加强内部管理的规定。鉴定机构（单位）是鉴定工作的承担者，对鉴定机构（单位）在鉴定管理方面提出了特定要求，尤其是鉴定报告审批、档案管理以及内部评审等，这对于鉴定工作的科学性和严肃性、鉴定结果的准确性和可靠性都是有力保障。4.第二十三条鉴定人员应当为鉴定机构（单位）正式员工，熟悉相关法律、法规、标准和规定，具备鉴定工作所需要的专业知识和能力后方可从事鉴定工作。突出鉴定项目负责人必须从事煤矿瓦斯防治工作至少10年以上，并取得高级职称。鉴定机构（单位）及其鉴定人员从事瓦斯鉴定活动，不得泄露被鉴定单位的技术和商业秘密等信息。[条文解读]：本条款主要是对突出鉴定人员的员工性质以及突出鉴定负责人提出了明确规定。突出鉴定工作过程中，鉴定人员专业水平参差不齐，有非专业人员、有专业水平不足人员、也有临时员工，这对于突出鉴定这项严肃且对专业水平要求较高的工作来说，这样的人员是不适合的，对鉴定结果的可靠