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1第一章行政组织第一节行政组织概述一、行政组织的内涵行政组织是为履行国家行政职能而依法建立起来的一切行政机关的综合体，是由人员、经费、物资设备、权责结构等有形要素和目标、职位、法制、科技、信息沟通、团队意识等无形要素组成的系统协调的有机体系。内涵：1.静态的行政组织结构。2.动态的行政组织行为。3.生态的行政组织环境。4.心态的行政组织意识。行政组织与行政机关、行政机构既相联系又有区别。二、行政组织的特点行政组织既具有目标一致性、层次统属性、结构有机性等一般社会组织的普遍属性，又具有政治性、社会性、强制性、权威性、服务性和法制性等一般国家组织的共同特征。还具有独有的特点：1.职能的广泛性2.职权的二重性3.结构的严密性4.体系的一元性5.机构的适应性。6.建制的对应性三、行政组织的类型1.根据法定管辖区域，行政组织可划分为中央行政机关和地方行政机关。2.根据工作权限性质，行政组织可划分为一般权限机关和专门权限机关。3.根据职能和作用，行政组织可划分为决策机关、执行机关、监督机关、咨询及换、信息机关。4.根据存续时间长短，行政组织可划分为常设机关和临时机关。四、行政组织的建构原则1.任务目标原则2.精干高效原则一要在组织结构上纵向减少不必要的层次，横向撤并不必要的部门。二要适时转变政府职能，改变管理方式，下放管理权限，实行政企、政事分开。三要重视公务员队伍建设。3.完整统一原则首先，职能目标要统一。其次，机构设置要完整统一。再次，领导指挥要统一。4.职权相称原则一要明确每一组织、部门和个人的工作职责或任务；二要视任务和职责相应授权，做到有责有权、权责一致；三要加强考核，严格奖惩。5.稳定性和适应性相结合的原则6.执行和监督分离的原则7.依法设置原则2第二节行政组织职能一、行政组织职能的特点和作用行政组织职能又称行政职能或政府职能，是国家行政组织依法对国家社会生活各领域进行管理所具有的职责和功能。特点：1.共同性2.差异性3.动态性作用：1.行政组织职能是国家行政管理活动的依据和前提。2.行政组织职能是建立行政组织机构的根本依据。3.行政组织职能是科学组织管理过程的重要依据。二、行政组织职能的重要内容1.行政组织基本职能可分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。2.行政组织运行职能主要包括计划职能、组织职能、协调职能和控制职能计划职能是行政组织为达到一定的行政目的，拟定和抉择行动方案，设计具体组织管理步骤、方法、途径的职能。计划职能实施步骤：（1）目标规划（2）预测与预算（3）方案抉择组织职能是行政组织为有效实施既定计划、达到既定目标，设置机构、配备人员、划分权责、确立组织结构、配备财力物力的职能。组织职能具体内容：（1）目标分解（2）权责划分（3）财务调配（4）人员发动协调职能是引导机构之间、人员之间建立互相协同、互相配合的良好关系，有效实施计划的职能。控制职能是对执行行政组织计划时出现偏差采取措施予以纠正的职能。控制职能实施程序：（1）确立控制标准（2）获取偏差信息（3）采取纠偏措施三、行政组织职能的实现手段1.行政指令手段行政指令手段是各级行政组织机关凭借上下级之间的指挥与服从关系，采取自上而下层层下达指令以及自下而上层层上报、请示等方式实现行政组织职能的手段。特点：强制性垂直性无偿性稳定性具体性作用：（1）便于达到统一集中、迅速有效地解决问题的目的。（2）具有处理问题的较大灵活性（3）能通过调整内部关系促进行政效益的提高局限性：（1）易受领导者主观因素的影响，产生“人治”弊病（2）影响横向联系和下级的积极性、主动性、创造性（3）不适宜用于学术研究等民主要求较高的领域2.经济手段经济手段是国家行政组织根据经济规律，通过价格、税收、信贷、利润、工资、奖金、经济合同等经济杠杆来调节各种不同经济利益之间的关系，影响行政对象，以实现较高的经济效益和社会效益的管理手段。特点：（1）间接性。这是与行政指令手段的根本区别（2）有偿性（3）平等性（4）关联性33.法律手段法律手段是行政组织通过行政立法、司法的方式实现行政组织职能的手段。运用形式：一是通过司法部门对违法行为进行制裁；二是行政组织机关依法制定和实施行政管理法规，对社会政治、经济、文化等进行控制、指导和监督。特点：（1）严肃性（2）权威性（3）规范性法律手段的突出优点是使行政主体和课题都有法可依，有章可循，行为规范，便于实施行政管理的统一与稳定。4.纪律手段5.思想政治工作手段四、行政组织职能的转变1.行政组织职能转变的涵义及其制约因素行政组织职能转变是指行政组织依法对国家社会生活诸领域进行管理所具有的职责和作用的变化、转换与发展。涵义：一是行政组织的社会经济文化管理职能的转变；二是行政管理权限的转变；三是行政管理方式的转变；四是行政能力的转换与提高。制约因素：国有企业产权关系尚未理顺；行政组织各部门既得利益的制约；市场发育不全，非国有经济弱小；职能转变的法治程度低。2.行政组织职能转变的战略思路（1）按照政企分开原则，理顺行政组织与企业的关系。一要撤销专业经济管理部门和行政性公司或“翻牌公司”二要转换企业经营机制，全面落实企业自主权三要实行企业无行政主管部门改革，彻底割断行政组织部门对企业的行政干预（2）根据两权分离原则，转变行政组织的所有者职能。（3）计划与市场结合起来，构筑全新的以经济手段和法律手段为主，行政手段为辅的宏观调控体系。（4）大力发展和完善市场中介组织，充分发挥其监督、服务、沟通、协调作用。中介组织发挥的积极作用：一是服务功能日益增强。二是协调功能日益明显。三是促进市场秩序规范。四是便于加强自律性管理。（5）用企业精神改革行政组织，实行行政组织公共服务社会化、市场化和企业化。第三节行政组织结构一、什么是行政组织结构行政组织结构就是行政组织内部各组成要素相互联系、相互作用的方式。或者说，是行政组织内部各种分工与协调方式的总和。行政组织结构是行政系统和要素有机结合的手段。是实现系统各要素多种结合方式的体系。是实现行政组织战略目标的工具。是静态组织实体结构和动态组织行为结构的有机统一。二、影响行政组织结构的因素影响行政组织结构的主要因素有组织环境、组织战略、技术、组织规模、权利控制和社会心理系统。4三、层级化和分部化的关系行政组织结构的分化形式有两种，即层级化和分部化。层级化是将行政组织纵向分为若干层次，上下层次之间构成领导和扶持关系的组合方式的过程。就是行政组织的纵向结构或层次结构。分部化是将同一层次的行政组织划分为若干部门以形成行政组织的横向结构的过程。层级化和分部化二者相互依存、相互促进、不可分割。其中，层级化是基础，部门化必须服从、服务于层级化。四、管理幅度与管理层次的关系管理幅度是指一个上级机关能有效地管理所属单位或部门的个数或者一个领导者能有效地管理下级的人数。管理幅度既不能过宽，过宽会导致领导无力、顾此失彼；也不宜过窄，过窄则造成人才浪费，提高管理成本。管理层次是指行政组织的纵向等级数，有多少个等级就有多少个层次。管理层次越少越好。减少层次可以减少管理人员，精简管理环节，节省行政经费，减少信息传递失真。反之，则容易导致费用增多、沟通困难、控制乏力，效率低下。管理幅度与管理层次在一定的行政组织结构中称反比例关系。在行政组织总工作量或工作职位不变的情况下，管理层次越多则管理幅度越小，行政组织纵向结构呈尖形状态；反之，管理层次越少则管理幅度越大，行政组织纵向结构呈扁形形态。就二者的内在关系而言，应从扩大管理幅度入手，通过扩大管理幅度来减少管理层次，再进而通过减少管理层次来扩大管理幅度，使二者相互促进、相得益彰，渐次达到行政组织结构的科学化。第四节行政组织体制行政组织体制即政府体制，是国家根据社会政治、经济文化发展的需要，通过法定程序，将行政组织结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。一、行政组织体制的类型1.首长制与委员会制根据行政组织中掌握最高决策权的人数，可分为首长制与委员会制。首长制，是指行政组织的法定最高决策权的行政首长一人执掌的组织体制。首长制的优点和缺点委员会制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的人员共同执掌的组织体制。委员会制的优点和缺点混合制的具体形式我国实行的首长制是一种具备委员会制长处的首长制，即决策中的委员会制和执行中的首长制的混合制。2.层级制和职能制根据行政组织构成单位的功能与性质，可分为层级制和职能制。层级制，是指行政组织体系纵向分作若干层级，每个层级的业务性质相同，各对其上层负责，但业务范围由上至下逐层缩小的行政组织体制。层级制的优点和缺点5职能制，是指行政组织横向划分为若干部门，每个部门所管业务的性质不同，但行政范围大致相同的行政组织体制。职能制的优点和缺点我国行政组织实行的是层级制与职能制相结合的双行体制。3.完整制与分离制根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制，可分为完整制与分离制。完整制，是指行政组织中同一层级的各机关，或一个机关的各构成单位，所受到的上级指挥、监督完全集中与一位行政首长或一个上级机关的行政组织体制。完整制的优点和缺点分离制，是指行政组织中同一层级的各机关，或一个机关的各构成单位，受两个以上的行政首长或机关的指挥、监督的行政组织体制。分离制的优点和缺点4.集权制与分权制根据行政组织中上下级权力的集中与分散，行政组织体制可分为集权制与分权制。集权制，是指行政权力集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能依上级机关的指示或法令办事的组织体制。集权制的优点和缺点分权制，是指下级机关在其管辖范围内有自主决定权，上级机关对下级机关在其权限内决定的事项不予干涉的组织体制。分权制的优点和缺点二、行政组织体制的创新行政组织体制创新已经成为深化政治体制改革和经济体制改革的中心环节。1.行政组织体制是政治体制与经济体制的交汇点。首先，从行政组织体制与政治体制的关系来看，行政组织体制是政治体制的重要组成部分。其次，从行政组织体制与经济体制的关系来看，行政组织体制通过经济管理体制与经济体制连为一体。再次，从行政组织体制与政治体制和经济体制的关系来看，三者同为上层建筑的重要组成部分，相互联系、相互影响。2.行政组织体制创新是政治体制改革与经济体制改革的结合点。（1）行政组织体制创新，是协调推进党政分开与政企分开的必由之路。（2）是解决权力过分集中问题，建立和完善完整统一的社会主义市场体系的必由途径。（3）是协调推进政治民主与经济民主的必然要求。（4）是由健全社会主义法制到实现法治经济的重要环节。（5）是市场取代行政组织成为资源配置主体的中心环节。（6）是协调推进干部人事制度改革和建立现代企业制度下国有企业领导人员任用新体制的必然途径。3.严格按照深化政治体制改革与经济体制改革的双重要求创新行政组织体制。（1）严格按照双重要求创新行政组织内部的职能、权限划分。在调整中央与地方的权力关系上，贯彻三个原则：一是有利于维护和加强中央权威的原则，二是有利于发挥地方优势、因地制宜的原则。三是分级不重复原则。（2）严格按照双重要求创新行政组织的内部组织形式。一是建立健全功能齐全、办事高效、运转协调、行为规范的现代行政管理体系。二是广泛建立起大行业、大系统管理体系。三是进行部门内部机构分解。（3）严格按照双重要求创新行政组织运行机制。6首先，要科学设计行政流程。其次，要大力转变行政管理方式。再次，要进一步完善动力机制和约束机制，保证整个行政组织系统高效、有序地运行。一是引入竞争机制。二是健全责任机制。三是建立评议机制。四是优化激励机制。第五节中国政府机构改革的策略一、严格按照社会主义市场经济体制的要求1.科学处理政府与市场的关系核心是把市场能做好的事情交给市场，政府的责任重点放在市场不能做和效果差的地方。一是大力培育市场。二是要提供公共政策。三是要充分发挥市场的作用。2.科学处理政府与企业的关系核心是政企分开。一是要按照公有制实现形式多样化的要求，科学界定政府职能。二是要打破部门所有、条块分割的格局。三是要调整政府对企业的管理手段。四是根据职能关系和管理手段改革机构。3.科学处理政府内部各要素的关