政府采购非招标采购方式管理办法的理解与适用

《政府采购非招标采购方式管理办法》的理解与适用上海市财政局王周欢2014年5月《办法》出台的背景一是完善政府采购制度建设的需要二是规范非招标采购活动的需要三是扩大政府采购范围的需要适用范围采购人、采购代理机构采用非招标采购方式采购货物、工程和服务的，适用本办法定义非招标采购方式，是指竞争性谈判、单一来源采购和询价采购方式。竞争性谈判是指谈判小组与符合资格条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。定义单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式。询价是指询价小组向符合资格条件的供应商发出采购货物询价通知书，要求供应商一次报出不得更改的价格，采购人从询价小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。适用情形采购人、采购代理机构采购以下货物、工程和服务之一的，可以采用竞争性谈判、单一来源采购方式采购；采购货物的，还可以采用询价采购方式：依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；适用情形按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。工程项目适用的两种情形，一是不属于招标投标法及其实施条例规定的必须进行招标的工程建设项目范围的政府采购工程；二是属于必须进行招标的工程建设项目范围，但依据招标投标法第六十六条和招标投标法实施条例第九条规定可以不进行招标的政府采购工程。不进行招标的政府采购工程，应当按照政府采购法及《办法》的规定进行采购。工程建设项目范围《招标投标法实施条例》第二条规定，招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。工程项目不进行招标的情形《招标投标法》第六十六条规定，涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。工程项目不进行招标的情形《招标投标法实施条例》第九条规定，除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：需要采用不可替代的专利或者专有技术；采购人依法能够自行建设、生产或者提供；已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；国家规定的其他特殊情形。变更方式的审批程序达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。提交的材料采购人名称、采购项目名称、项目概况等项目基本情况说明；项目预算金额、预算批复文件或者资金来源证明；拟申请采用的采购方式和理由。因招标未能成立等情形申请采用竞争性谈判采购方式时，还需提交有关发布招标公告以及招标情况、招标文件没有不合理条款的论证意见等材料竞争性谈判小组、询价小组的组成由采购人代表和评审专家共3人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于竞争性谈判小组或者询价小组成员总数的2/3。采购人不得以评审专家身份参加本部门或本单位采购项目的评审。采购代理机构人员不得参加本机构代理的采购项目的评审。竞争性谈判小组、询价小组的组成达到公开招标数额标准的货物或者服务采购项目，或者达到招标规模标准的政府采购工程，竞争性谈判小组或者询价小组应当由5人以上单数组成。竞争性谈判小组、询价小组的组成采用竞争性谈判、询价方式采购的政府采购项目，评审专家应当从政府采购评审专家库内相关专业的专家名单中随机抽取。技术复杂、专业性强的竞争性谈判采购项目，通过随机方式难以确定合适的评审专家的，经主管预算单位同意，可以自行选定评审专家。技术复杂、专业性强的竞争性谈判采购项目，评审专家中应当包含1名法律专家。自行选定评审专家的有关规定财库〔2012〕69号规定，评审专家库中相应专业类型专家不足的，采购人或采购代理机构应当按照不低于1:3的比例向财政部门提供专家名单，经审核入库后随机抽取使用。竞争性谈判小组或询价小组的职责（一）确认或者制定谈判文件、询价通知书；（二）从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于3家的供应商参加谈判或者询价；（三）审查供应商的响应文件并作出评价；（四）要求供应商解释或者澄清其响应文件；（五）编写评审报告；（六）告知采购人、采购代理机构在评审过程中发现的供应商的违法违规行为。竞争性谈判小组或询价小组的义务（一）遵纪守法，客观、公正、廉洁地履行职责；（二）根据采购文件的规定独立进行评审，对个人的评审意见承担法律责任；（三）参与评审报告的起草；（四）配合采购人、采购代理机构答复供应商提出的质疑；（五）配合财政部门的投诉处理和监督检查工作。谈判文件、询价通知书制定的原则采购人应当以满足实际需求为原则，不得擅自提高经费预算和资产配置等采购标准。谈判文件、询价通知书不得要求或者标明供应商名称或者特定货物的品牌，不得含有指向特定供应商的技术、服务等条件。关于限制性、排斥性的情形《招标投标法实施条例》有关规定就同一招标项目向潜在投标人或者投标人提供有差别的项目信息；设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；依法必须进行招标的项目以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件；关于限制性、排斥性的情形对潜在投标人或者投标人采取不同的资格审查或者评标标准；限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商；依法必须进行招标的项目非法限定潜在投标人或者投标人的所有制形式或者组织形式；以其他不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人案例分析案例一：采购文件规定产品的主机必须采用德国进口的是否构成倾向性？案例二：在医疗器械产品采购项目中，采购文件的技术需求中将某特定材料作为实质性指标是否构成倾向性？案例三：将某产品特有的私有协议作为采购文件的技术需求是否构成倾向性？案例分析案例一：采购文件规定只接受注册在本行政区域的供应商参加投标是否对潜在的供应商构成限制？案例二：采购文件规定注册资本为资格条件是否对潜在供应商构成限制？案例三：采购文件将具有政府采购业绩作为合格供应商的条件是否构成限制？谈判文件、询价通知书的内容供应商资格条件、采购邀请、采购方式、采购预算、采购需求、采购程序、价格构成或者报价要求、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间及地点、保证金交纳数额和形式、评定成交的标准等。谈判文件、询价通知书哪些内容可实质性变动谈判小组根据与供应商谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。供应商选择的方式通过发布公告从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取采购人和评审专家分别书面推荐推荐方式的要求采取采购人和评审专家书面推荐方式选择供应商的，采购人和评审专家应当各自出具书面推荐意见。采购人推荐供应商的比例不得高于推荐供应商总数的50%。保证金的收取采购人、采购代理机构可以要求供应商在提交响应文件截止时间之前交纳保证金。保证金数额应当不超过采购项目预算的2%。保证金的退还采购人或者采购代理机构应当在采购活动结束后及时退还供应商的保证金未成交供应商的保证金应当在成交通知书发出后5个工作日内退还，成交供应商的保证金应当在采购合同签订后5个工作日内退还。保证金不予退还的情形供应商在提交响应文件截止时间后撤回响应文件的；供应商在响应文件中提供虚假材料的；除因不可抗力或谈判文件、询价通知书认可的情形以外，成交供应商不与采购人签订合同的；供应商与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；采购文件规定的其他情形。响应性文件的编制、送达、修改与撤回供应商应当按照谈判文件、询价通知书的要求编制响应文件，并对其提交的响应文件的真实性、合法性承担法律责任。供应商应当在谈判文件、询价通知书要求的截止时间前，将响应文件密封送达指定地点。供应商在提交询价响应文件截止时间前，可以对所提交的响应文件进行补充、修改或者撤回，并书面通知采购人、采购代理机构。响应性文件的审查谈判小组、询价小组在对响应文件的有效性、完整性和响应程度进行审查响应性文件的澄清谈判小组、询价小组可以要求供应商对响应文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容等作出必要的澄清、说明或者更正。供应商的澄清、说明或者更正不得超出响应文件的范围或者改变响应文件的实质性内容。响应性文件的澄清谈判小组、询价小组要求供应商澄清、说明或者更正响应文件应当以书面形式作出。供应商的澄清、说明或者更正应当由法定代表人或其授权代表签字或者加盖公章。由授权代表签字的，应当附法定代表人授权书。竞争性谈判与询价的评审方法财库[2007]2号文规定：应当比照最低评标价法确定成交供应商，即在符合采购需求、质量和服务相等的前提下，以提出最低报价的供应商作为成交供应商。评审报告邀请供应商参加采购活动的具体方式和相关情况，以及参加采购活动的供应商名单；评审日期和地点，谈判小组、询价小组成员名单；评审情况记录和说明，包括对供应商的资格审查情况、供应商响应文件评审情况、谈判情况、报价情况等；提出的成交候选人的名单及理由。评审异议的处理谈判小组、询价小组成员对评审报告有异议的，谈判小组、询价小组按照少数服从多数的原则推荐成交候选人对评审报告有异议的谈判小组、询价小组成员，应当在报告上签署不同意见并说明理由，由谈判小组、询价小组书面记录相关情况谈判小组、询价小组成员拒绝在报告上签字又不书面说明其不同意见和理由的，视为同意评审报告。成交结果的通知与公告采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后2个工作日内，在省级以上财政部门指定的媒体上公告成交结果，同时向成交供应商发出成交通知书，并将竞争性谈判文件、询价通知书随成交结果同时公告。成交结果公告的内容采购人和采购代理机构的名称、地址和联系方式；项目名称和项目编号；成交供应商名称、地址和成交金额；主要成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求；谈判小组、询价小组成员名单及单一来源采购人员名单。采用书面推荐供应商参加采购活动的，还应当公告采购人和评审专家的推荐意见。重新评审除资格性审查认定错误和价格计算错误外，采购人或者采购代理机构不得以任何理由组织重新评审采购人、采购代理机构发现谈判小组、询价小组未按照采购文件规定的评定成交的标准进行评审的，应当重新开展采购活动，并同时书面报告本级财政部门。问题的提出——复核还是重新评审财库〔2012〕69号的规定：评审结果汇总完成后，采购人、采购代理机构和评审委员会均不得修改评审结果或者要求重新评审，但资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分不一致、经评审委员会一致认定评分畸高、畸低的情形除外。出现上述除外情形的，评审委员会应当现场修改评审结果，并在评审报告中明确记载。成交供应商拒绝签订合同的处理成交供应商拒绝签订政府采购合同的，采购人可以确定其他供应商作为成交供应商并签订政府采购合同，也可以重新开展采购活动拒绝签订政府采购合同的成交供应商不得参加对该项目重新开展的采购活动。竞争性谈判程序适用情形制定谈判文件选择供应商谈判文件的澄清或者修改供应商编制提交响应文件响应文件的澄清说明或者更正谈判竞争性谈判程序提出成交候选人编写评