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12014年中国市级政府财政透明度研究清华公共经济、金融与治理研究中心财政透明度课题组2014年6月30日课题组负责人：俞乔课题组成员：李可、卢含怡、王宇哲、吴洵、杨鸿南、陈嘉莹、李萌、白玛、曹胜熙22014年中国市级政府财政透明度研究1第一章导言91.1、过去研究的回顾91.2、2014年财政透明度报告131.3、国外关于财政透明做法141.4、做好财政透明的意义15第二章评价原则及评分标准172.1评价原则172.1.1、全口径财政信息公开内容172.1.2、一站式财政信息发布方式182.1.3、用户友好型财政信息服务界面182.22014年中国市级政府财政透明度评分标准192.2.1机构设置公开232.2.2市级政府预算与预算执行242.2.3其他财政信息292.3小结32第三章实证研究结果333.1实证结果综述333.2机构公开评分结果及分析403.3市级政府预算与预算执行493.3.1总体情况493.3.2不同财政年度预算与预算执行的公开情况573.3.3四类财政预算报告和财政数据的公开情况573.3.4部门预决算公开情况593.4其他财政信息603.5不同城市间的比较分析613.5.1排名前三十的城市特点613.5.2不同类型市政府的比较分析6433.5.3不同区域的市级政府结果比较分析663.6小结68第四章良好做法指南694.1、财政公开的三个原则704.2、财政公开的具体做法714.3、小结91第五章结论934摘要一、意义十八大三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度”。在我国当前的发展阶段，推动各级政府的财政公开透明具有很重要的意义。首先，政府财政公开透明是国家治理体系与治理能力现代化的组成部分，是推动政治体制改革和社会主义民主政治建设的重要路径。其次，良好的政府财政信息公开有利于加强执政合法性，预防腐败，提高财政资金利用效率。第三，政府财政透明有利于编制统一的地方政府资产负债和现金流量表，为社会各界和市场主体提供清晰、透明、规范的财政数据，这是发行地方政府债券、引入机构投资者的必要条件。第四，政府财政透明有助于提高金融资源配置和利用，解决资金错配问题。中国正处于工业化、城镇化的关口，仍有大规模基础设施投资的空间和需求。而当前以银行为主的间接融资金融体系存在全局性资产错配，解决这一问题的前提就是提高地方财政透明度，通过直接融资的证券市场改善资源错配难题。2014年的市级政府财政透明度报告延续了2013年报告的主题、原则和思路，并在以下方面作出改进与调整：第一，完善了全口径指标体系和评分标准；第二，要求本年度市级政府财政信息涵盖2012-2013、2013-2014连续年度的公共财政、政府性基金、社保基金以及国有资本经营的预决算情况。第三，提出了建立在全口径政府财政信息公开、用户友好发布、一站式服务等原则之上的良好做法指南。二、评价指标本次市级政府财政透明度的评价体系包括三部分，其总分值总计为540分。三个部分分别为：第一部分：纳入财政涵盖范畴的公共部门机构公开。该部分包括市政府机构、共产党市委、人大、政协、民主党派和工商联、群众团体、市属企事业单位等机构的信息公开情况，共计50分。5第二部分：市级政府预算与预算执行情况。该部分的内容包括公共财政、政府性基金、国有资本经营、社保基金等四本账在最近两个连续财政年度（2012年预算执行、2013年预算、2013年预算执行、2014年预算）的信息与和数据公开情况，各计100分。此外，若公开部门预算及预算执行，则加20分；若公开2012年决算与2013年决算，则各加10分。该部分的分值共计440分。第三部分：其他财政信息。这部分主要涉及政府性债务、三公经费、大额专项资金、政府采购、预算编制说明等其他财政信息，共计50分。三、评价结果与去年相一致，我们对今年全国所有的285家地级市政府（三沙市除外）和4家直辖市政府的财政透明度进行了研究。所有信息从各市级政府的相关网站上获得。窗口期为2014年1月15日-6月15日。在第一部分机构公开中，满分为50分。所有城市的平均分为38.14分，最高分为满分50分，共有50个城市获得满分。在第二部分中，满分为440分。其中，每一年的预算或者预算执行分别占100分。所有城市2012年预算执行的平均分为30.93分，最高分为百色市99分；2013年预算平均得分为33.75分，最高分为鄂尔多斯市100分；2013年预算执行平均分为21.22分，最高分为南宁市99分；2014年预算平均分为32.49分，最高分为青岛市、保定市，均为满分100分。部门预算为20分，所有城市的平均分为4.72分，26个城市得满分。在第三部分中，满分为50分。所有城市的平均分为15.19分，最高分为天津市44分。总体而言，第一部分的各市机构公开情况普遍较好。在第二部分中，2013年预算信息公开情况最好，而2013年预算执行信息公开情况最差。第三部分各城市的公布情况不理想。对289个城市政府进行综合评价后，广州市、北京市和上海市分列前三位，且总分较为接近，分别为460.5分、457分和448分（占总分值的百分比为85.28%、84.63%和82.96%）。在第一部分中，除了党委外，三个城市的政府与其它公共机构公开的情6况都比较全面。在第二部分中，四份预算或预算执行报告均以报表形式公布且信息较全面；在四本帐的公开方面，广州、北京、上海都做得较好。在第三部分中，政府性债务信息公开方面，北京和上海均得满10分，而广州市尚未在政府网站上发布政府债务信息。在总排序上，南宁市为第四位，得分为443.5分(82.13%)；柳州市为第五位，得分为429分(79.44%)；珠海市排在第六位，得分为416.2分(77.07%)。得分378分(占总分70%)以上的城市还有：天津、成都、潍坊、武汉、梧州、贺州、济南、安庆以及杭州。在总分排名前三十的城市中，除了北京、上海和天津三个直辖市外，广西省有七个、广东省六个城市入围；此外，四川、湖北、浙江、山东和江西省会城市以及另外9个地级市也位于前三十位。与去年的评分相比，前三名没有发生变化，广州从去年的第三位升至榜首，北京维持在去年的第二位，而上海为第三位。与去年类似，广东省仍然是跻身前三十名地级市数目最多的省份之一，而广西整体进步较明显，从去年仅有一个地级市玉林入围，到今年成为前三十名中入围城市最多的省份。此外，也有部分去年排名在前三十位的城市出现了退步，比如长治、鄂尔多斯、芜湖、淮北、遵义、晋城、岳阳等，其主要原因是财政报告和报表公开不完整。四、指导原则在现阶段，政府财政透明工作应当遵循三条原则：全口径的财政信息公开内容，一站式的财政信息公开方式、用户友好的财政信息服务界面。全口径的财政信息公开内容，是指公开的财政信息内容应当包括所有纳入预算机构和部门及其职能、公共财政预决算、政府性基金预决算、国有资本经营预决算、社保基金预决算、预算说明和政府性债务、三公经费、政府采购、大额专项资金等其他财政信息。一站式的财政信息公开方式，是指通过专门政府部门负责建立统一、规范的信息公开格式和标准，使社会用户可以在财政信息公开页面下获得全面、完整的财政信息。7用户友好的财政信息服务，是指网站页面设计注重系统性与简洁性，使社会各界能获得数据、读懂数据及理解数据；而且机构用户可以便捷地直接使用数据。五、良好做法指南通过对各地近年来财政公开的经验总结，我们提出了政府财政信息公开良好做法指南。我们希望该指南能够帮助各市政府改进财政公开透明的工作，推动我国的政府治理体系的改善。在全口径、用户友好、一站式的原则之下，政府财政信息公开良好做法应当有以下具体内容。全口径原则对财政公开的内容进行了规范，它包括四个方面：机构公开、预算说明、财政数据、其他重要财政信息。机构公开要求公开纳入预算的机构和部门及其职能，包括所有财政资金主体的名称、职能以及组织机构结构图或列表。预算说明包含相关的名词说明、编制原则、重要说明等内容。财政数据的公开是我国财政信息公开的重点，应涵盖所有年份的报告报表，其中应公布公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保险基金这四本预决算。另外，还应当公开其他重要的财政信息，如政府性债务、三公经费、政府采购、大额专项资金等内容。用户友好和一站式的原则是从公开方式与服务便捷上提出良好做法的指导。一站式的财政信息公开方式的核心要求是在独立且唯一的公开页面下获得全面、完整的财政信息。用户友好型的公开逻辑和页面设计有助于增加财政公开的效率，要求财政公开页面的系统性和简洁性、信息传达易于提供、理解及使用多样化的数据。六、总结和展望总体而言，今年许多市政府的财政透明度有较大提高，特别是在对公共财政、政府性基金公开的完整性方面有显著进步，一些城市较完整地公布了公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保险基金的信息；但是，仍然有相当比例的市政府未能公布最基本的公共财务信息，这与中央的要求和社会的期望还有很大的距离。我们明年的研究将在以下几方面展开：8（1）研究的范围将包括所有直辖市、地级市和县级市政府的财政透明度情况（除三沙市外，共655家各类市级政府）；（2）强调公共财政、政府性基金、社会保障、国有资本经营这四大类细项的公布情况；（3）按照全口径财政公开、用户友好方式和一站式服务的原则进行评价。9第一章导言2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”《决定》给出了政府财政公开透明的指导方向，同时也对此提出了更高的要求。本章将对过去两年本课题组关于我国地级以上市政府财政透明度的研究工作进行回顾，介绍2014年研究的改进方面，简要讨论发达国家在政府财政公开透明的发展，并归纳在新的阶段政府财政公开透明的重要意义。1.1、过去研究的回顾财政透明作为现代政府治理的一个核心内容，是建立现代民主问责制度与法治社会的重要起点。公共财政透明的基本目标向社会公开政府的结构与职能、财政收入与支出情况、财政政策意图、公共部门账户和财政预测情况。近二十年来的信息与传播技术革命深刻改变了包括公众与政府关系在内的所有社会关系，重塑了公共治理方式；与此同时，政府财政公开透明的交易成本也极大的降低，在技术上具备了向社会完整公开财政信息的条件。2012年6月，课题组首次发布了《2012年中国市级政府财政透明度研究报告》，报告对全国各省和自治区GDP排名前三位的地级城市以及4个直辖市，共计81个市政府的财政公开透明情况进行了研究。我们参照国际货币基金发布的《财政透明度手则》并结合我国实际情况，提出了衡量财政透明度的八项量化指标。在此基础上，采用了从互联网获取样本城市政府财政数据与信息的方法，对1081个城市政府的财政透明度进行了分析和排序，并从多方面研究了影响财政透明度的因素。2013年的报告延续了2012年报告的主题、原则和思路，采用从互联网获取全样本数据方法，在下述几方面对市级政府财政透明度研究作了大幅度的改进。第一、2013年报告将研究范围扩展到全国的所有地级市（285个，三沙市除外）以及4个直辖市、总计289个市级政府，对我国地级市和直辖市政府的财政透明度情况进行全面评价与分析。第二、建立了《中国全口径财政透明指标体系》。该指标体系更为接近我国的实际情况，可以比较全面地评价地方政府财政公开与透明的现状。第三、细化