国防支出绩效评价的流程与方法

1国防支出绩效评价的流程与方法1严剑峰2内容摘要：各个国家政府每年都要把大笔的财政资金用于国防建设，这里就涉及如何对一国国防支出的效果进行评价的问题。本文就探讨了国防支出绩效评价的流程和方法，并简单介绍了美国在国防支出绩效评价上的做法。关键词：国防支出绩效评价评价流程评价方法国防作为一种典型的全国性的公共产品，由于其具有非竞争性、非排他性和不可分割性，使它理所当然地成为中央政府的重要职能。各个国家政府每年都要把大笔的财政资金用于国防建设，我国也不例外。这里就涉及这样的一个问题：我国国防支出的效果到底如何？我国用于国防建设的资金是否得到了合理的配置和充分有效的利用？是否存在浪费？如何评价一个国家国防建设支出绩效的高低？这既是一个经济学、财政学的问题，也是一个全国所有纳税人共同关心的问题。美国前总统克林顿在签署《1993年政府绩效与成果法案》时要求美国联邦政府各部门必须“为用民众的钱所做的每一件事绘制一张流程图，看看我们到底进展如何，告诉公众我们是如何做事的，停止那些不起作用的事情，并且永不疲倦地改进那些我们认为值得一做的工作。”据此法案，美国国防部在每个预算年度向国会提交的预算请求中都附上年度国防支出的绩效目标，年终向国会提交国防报告时附上本年度国防支出的绩效报告，以反映年初设定的国防绩效目标的完成情况。本文就国防支出的绩效评价流程和方法进行初步的探讨。国防支出绩效评价的流程国防支出绩效评价的目的就是要通过国防支出的评价过程，看看国防部门在做什么、做得怎么样，是否符合整个国家的的国防战略，是不是以经济有效的方式达到整个国防建设的目标。国防支出的绩效评价是一个复杂的系统工程，它涉及一个国家整个国防体系的所有部门和系统。其内容是广泛而复杂的。那么该如何组织国防支出的绩效评价呢？由于我们无法用统一的货币标准来衡量整个国防体系内部各个部门的产出结果，所以往往就直接用各个部门的实际产出结果作为我们评价的基础。这种实际的产出结果可以是精良的装备、高素质的军人、领先的科技成果等，这些国防要素的有机结合形成一国综合的国防实力。那么我们如何衡量这些实际的产出结果（装备、军人、科技成果等国防要素）的质量和数量是否符合我们1本文系上海财经大学丛树海教授主持的国家社科基金课题“财政支出后效益评价”的部分成果。2作者简介：严剑峰，1970－，河南信阳人，经济学博士，现为上海财经大学国防经济研究中心成员。2的要求呢？我们是否以最经济有效的方式获得这些产出结果呢？要回答这些问题就必须建立起一套衡量的标准，以作为我们进行绩效评价的参照系。这套标准的建立就取决于一个国家的国防战略和国防目标以及对实现这种战略目标的国防手段（也就是国防要素的组合）的需要。一个完整的国防支出绩效评价过程应该经过以下几个阶段：战略和目标：在这一阶段要对一国所面临的国际国内形势作出分析，找到本国的利益之所在及面临的潜在或现实的威胁，为了实现利益、阻止威胁、赢得战争，就要制定相应的国防战略、目标和原则，用以指导军事力量结构建设、军事现代化、军力配置及管理。可以说，是一国的国防战略意图、任务和重点决定着该国的国防支出结构、国防建设项目的成本与绩效指标的设定。也就是说，是国防战略和目标决定着整个国防资源的配置，一切国防项目的存在都是服务于我们的国防战略和目标的。这是整个国防支出、控制和评价的最重要的环节。战略目标的设定也是我们进行国防绩效评价的逻辑起点，因为战略目标也正是国防支出要达到的目标。如果这一环节出错，就会导致整个国防建设的“全盘皆输”。战略规划：是体现国防战略意图、目标、原则的行动规划和步骤。包括长期计划、中期计划、年度计划。是国防战略和目标的进一步具体化，也是作为评价阶段可衡量标准的确立阶段。项目：计划的实施是由一个个的国防项目作为支撑的。只有战略和目标正确、计划明确，在进行国防项目建设中才可能真正做到“有所为，有所不为”，而不是“遍地开花”。项目的选择实际上就是国防资源在国防战略和国防目标的指引下进行资源配置的过程。项目建设的质量如何，反过来又直接关系到一国的国防战略和目标及国防计划是否落到实处。这一阶段要做的工作主要有三个：一是项目的选择；二是项目方案的选择；三就是项目所要达到的标准的设定。项目的选择是选择最符合国防战略和目标需要的项目，项目方案的选择就是选择最经济有效的项目方案，标准设定就是规定项目建设所要达到的成本和绩效目标。显然项目的选择和项目绩效目标的设定要根据国防战略目标的需要而定。当国防战略发生改变时，相应地，国防项目和国防建设的重点以及国防建设的绩效目标也会改变。预算及绩效目标：预算是为国防分配必要的资源以保证国防组织体系实现其战略目标的需要，预算保证了项目建设的资金需要。做细、做实预算可以有效提高国防支出资金的使用效率，避免国防支出资金的浪费和流失。在预算阶段，既要规定项目要达到的绩效目标，又要为项目达到绩效目标提供资金支持，这种预算也就是我们所说的绩效预算。绩效目标要尽量以可测的绩效指标来反映，以便于国防支出绩效评价。美国国防部要求各军种部门在提交的国防项目预算证明材料中，必须说明该项目与国防规划的联系以及该项目的产出结果与预算请求之间的关系，以便对该项目进行审核、批准和绩效评价。使预算和绩效目国防战略和目标战略规划（长期、中期、年度）项目预算及绩效目标执行评价3标相结合也便于年终或国防项目终止时进行审计检查。执行：就是项目的建设和实施过程，也是国防预算执行过程。为了保证项目的进度和质量，我们要加强对项目的审计、监督、指导和控制。评价：评价的内容十分丰富。对一国国防建设的评价应该包括：（1）、对该国国防战略、国防意图、国防原则的评价，看看该国的国防战略是否切合实际，是过高还是过低；（2）、根据该国的国防战略、国防意图、国防原则进行国防建设项目的评价和选择，制定相应的国防建设项目的建设标准，预计相应的成本。实现特定的国防战略目标，可能有多个方案可供选择，国防建设的项目及其建设标准必须能够以最经济有效的方式实现国防战略的意图和目标；（3）、项目完成情况的评价。主要是检讨项目是否达到了预定的成本和绩效标准。因此国防支出绩效评价既可以是对执行过程的评价，也可以是对预算过程的评价，还可以是对国防战略目标、计划项目及其标准的设定的评价。这种评价起到了监督、反馈和检讨的作用。但这种评价往往只能是事后的评价，要想真正提高国防支出资金的使用效率，我们还必须强调目标设定和过程控制。因此国防支出绩效评价过程可以看成是一个目标导向的活动过程。不过本文所讲的国防支出绩效评价主要是指国防支出前的绩效目标设定和支出后的绩效评价。基本的方法就是在一个国防预算年度开始的时候，选定国防建设的项目，并为国防建设项目确定目标（尽量以可测度的绩效指标表示）、编制预算（为实现这些国防建设项目的目标提供财政支持），然后，等到一个国防预算年度结束时，就用国防建设项目（可以是一个具体的项目，也可以是具有相同功能的同一类项目）的实际投入额、实际的绩效水平和预算投入额、计划的绩效水平相对照，即用某一项目的预算成本实际的成本、标某一项目预期的绩效指实际的绩效指标来衡量国防建设项目的成本最小化程度或绩效最大化程度，前者测度的是某一项目的经济节约性，后者测度的是某一项目的有效性。这样我们对于国防建设项目绩效评价的基准就是国防建设项目的预算投入指标和预计的绩效指标。这样一个国防支出的绩效评价过程可以看成是PPBS（Plan-Project-BudgetSystem）系统的扩展。下面我们来看一下美国的国防支出绩效评价过程，或许会给我们一些借鉴和启发。在每一个国防预算年度开始之前，美国国防部要通过总统向国会提交下一财年的国防预算请求草案以及各种预算的证明材料。连同这些文件一起的还有一个年度国防绩效计划，在这个绩效计划里，介绍了美国的国防战略目标、原则、规划和以此为基础的年度绩效目标。在这些文件中，国防部要对美国面临的各种威胁及国防建设存在的薄弱环节作出评估和预测，在此基础上提出当年国防建设的目标、项目及标准、预算支出额度及结构。国会在对各种材料进行审查和调整之后，下达当年的国防预算，这与其他的国会批准的文件一起成为当年国防建设的法律性文件。预算年度开始以后，国防部要严格按照国会批准的国防预算等文件开展活动，预算年度结束后，国防部要再次向国会提交年度预算执行情况的4报告以及绩效报告，以便国会对国防部的工作是否完成了年初既定的国防预算和绩效目标作出判断和评估。如在2001年，美国公布了其每四年修订一次的《四年国防评论》(theQuadrennialDefenseReview)，这是一个指导美国在未来四年中进行国防建设的一个纲领性文件。在这个文件中，美国防部对美国在新的世纪所面临的威胁进行重新评估，认为冷战结束以后，美国所面对的威胁更加多样化，而且可预测性降低，对此美国防部必须有能力应对各种新的挑战。为了完成新的历史使命，美国的国防建设必须转型，由原来“基于威胁”的国防建设向“基于能力”的国防建设转变。为此，美国防部提出转型时期的军事行动目标：（1）、保卫美国本土和海外军事基地；（2）、投送和维持远距离行动的美国军队；（3）、有效打击敌人的根据地；（4）、增进美国的太空能力，使美国可以无障碍进入太空；（5）、利用美国的信息技术优势，使美国各军种连为一体，实现联合作战；（6）、保卫美国的信息网络安全，攻击对手的信息网络。为了实现这些目标，美国国防部启动和实施了一系列的相关项目，并为之拨付大笔预算资金。为了做好我国的国防支出绩效评价工作，使我国的国防建设更加高效，我们也可以参照以上的程序开展我国的国防建设和绩效评价工作：首先要根据我国面临的国际国内形势、世界军事发展的态势和步伐、我国的国家利益等确定我国的国防目标、国防战略、战略原则、发展规划以及年度计划，确定国防建设的年度绩效目标，以此为基础编制年度国防预算；然后要严格按照国防预算和年度国防绩效计划开展国防建设活动；最后，在国防预算年度结束后，要根据国防年度预算和绩效计划对整个财年的国防活动成果作出评价。国防支出绩效评价的方法对于如何测度和设定国防绩效目标，英美等国采用的是国防平衡记分卡技术（theDefenseBalancedScorecard）。这种方法的实质是把整个国防使命的完成分成几个最重要的方面，每一个方面又可以进一步细分为更小的一些方面，并为其中的每一个方面设定严格的执行标准或者是目标值，这些目标值是通过一个个的国防预算项目的施行而实现的，最后用实际的执行结果与设定的标准或目标值进行对照，以此为该项任务的完成情况打分。这种方法最重要的两个构成要素就是一个平衡的绩效测度指标集合和一个战略任务集合。使这种方法取得成功的关键是要使绩效指标与组织的战略任务很好结合起来。平衡记分卡技术是英美等国设定或测度政府绩效目标时使用非常普遍的一种方法，由罗伯特·凯普伦（RobertKaplan）和大卫·诺顿（DavidNorton）首先提出。这种方法最初是为私人部门设计的，后来逐渐运用于政府部门和非盈利部门。这是一种系统的方法，它一方面关注组织内部的结果，另一方面关注组织的外部环境；既关注结果本身，也关注达到结果的过程。在这种方法中，通达理想结果的过程被全面评估，使整个过程的某一功能看上去表现良好而抑制了另一功能发挥作用的指标被抛弃，因此避免了组织内部个人和不同功能部门之间5的负面竞争。绩效指标的设定注重组织内部各种功能和主要业务流程的平衡是平衡测度技术的核心内容。设计平衡记分卡时，着重要考虑的因素有组织的战略规划、关键的作业过程、相关利益者的需要、测度指标的可靠性、概念框架、急待解决的问题、高层管理者和一般雇员的目标函数等（PBMSIG，2001)。下面我们以美国2000国防支出绩效评价为例，说明这种方法的应用。在美国2000年度国防绩效报告中，首先简单介绍了美国的国防使命、国防部职责、具体目标、以及年度绩效目标，然后对该年度各个绩效目标的完成情况进行评价。美国国防部的使命是：支持和保卫美国宪法，为美国和美国国民以及她的盟国提供防卫，保护并增进美国在世界的利益。美国国防部