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《新时代宪法的新发展》胡锦光中国人民大学法学院副院长、教授【关键词】宪法宪法修正案宪法解释宣誓制度国家监察体制改革合宪性审查【内容简介】本课程从宪法为什么需要发展，我国现行宪法是一部好宪法，宪法形式的发展，前四次宪法修改的内容，2018年宪法修改五个方面深入分析了新时代宪法的新发展。其中，胡锦光副院长着重介绍了2018年的宪法修正案。【大纲】一、宪法需要发展的原因二、现行宪法概况三、宪法形式的发展四、前四次宪法修改的主要内容五、宪法修改的背景六、党的指导思想的修改七、健全社会主义法治八、宣誓制度的修改九、中国共产党的领导十、社会主义核心价值观十一、国家主席十二、扩大地方立法权十三、国家监察体制改革十四、推进合宪性审查工作第一节宪法需要发展的原因各位学员，大家好！今天非常高兴，有机会围绕着2018年全国人大刚刚通过的宪法修正案，来谈一谈我对这些问题的一些看法。今天所讲的主题是新时代宪法的新发展。今天主要讲五个问题，宪法为什么需要发展？我国现行宪法为什么说是一部好宪法？宪法在形式上的发展，前四次宪法修正案的主要内容，2018年宪法修改的主要内容。最后一个问题是我们今天所讲的主要的一个问题。各位都很关注这一次就2018年的宪法修改。2018年3月11号下午3:52，全国人大已经通过了第五次中华人民共和国宪法修正案。以高票表决通过，只有两票反对，三票弃权。按照宪法修正案的排序，这一次新通过的宪法修正案是第32条到52条。我们先来谈一下第一个问题，宪法为什么需要发展？我们知道制宪的目的是为了行线，宪法必须要有权威和尊严。宪法的权威和尊严主要来自于两个方面：一个就是宪法的稳定性，一个就是宪法的适应性。宪法如果朝令夕改，不具有稳定性，宪法的权威和尊严也没法树立。如果宪法和社会实际不相适应，就没有办法达到调整社会关系的效果，所以两者都特别重要。但是两者之间要保持一种平衡，就是在维护稳定性的前提下，使宪法规范与社会实际保持一致。因为宪法规范属于上层建筑，社会实际是第一位的，宪法规范必须与社会实际保持一致，它才能起到这种法规范的作用和效果。有些国家的宪法叫永久宪法，但实际上这部宪法是不可能是永久性的。任何一部宪法都必须要根据实际需要，与时俱进，保持这种时代性。所以宪法需要在实践当中根据实践的进步发展，相应地要做出修改。我们国家改革开放以来，五次通过宪法修正案，对宪法进行了修改，使我们宪法与社会实际保持了很好的一致性，也就具备了实施的基础和条件。第二节现行宪法概况我要讲的第二个问题就是现行宪法为什么是一部好宪法？我们知道1949年以来，我们有一个共同纲领，起到临时宪法的作用。我国的第一部宪法是1954年宪法；第二部宪法是1975年宪法；第三部宪法是1978年宪法；现行宪法是1982年12月4号，由全国人大通过的。所以我们现在确立的国家宪法日为12月4号，就是依据现行宪法，通过这个时间来确定的。为什么说现行宪法是一部好宪法，这部宪法是在“文化大革命结束”以后，经过拨乱反正，特别是经过十一届三中全会，确立了正确的指导思想之后制定的。所以这部宪法适应了中国社会的实际。因为它具有以下一些特点，所以这部宪法可以说是与中国当时的社会经济的需要是一致的。我们知道1982年宪法是1954年宪法为基础来起草修改的。一般说来，后一部宪法要以前一部宪法为基础来修改，为什么1982年宪法没有以1978年宪法为基础修改呢？因为1978年宪法是在文化大革命结束不久通过的。这部宪法无论是从指导思想、规定的内容，还是在规范上都存在很大缺陷，不能作为修改的基础。所以1982年宪法是以我们国家的第一部宪法（1954年宪法）为基础来修改，这就保证了这部宪法无论从指导思想、内容、规范，还是制定程序的民主性、科学性上，是一部好宪法，这部宪法采取了领导与群众相结合的这样一种起草修改的一个指导思想。我们知道这部宪法草案通过以后，在全国范围内进行了大规模的全民讨论，收集了大量的意见，最后经过民主集中，予以通过。这部宪法是走实际出发、实事求是的路线，也就是说能够做到的，在宪法当中作出规定；要经过努力，能够做到的，也加以规定；暂时做不到的，在宪法当中就没有规定。这就保证了这部宪法的现实性。现行宪法，也总结了新中国以来正反两个方面的经验教训。比如各位能看到宪法当中有一个条款，叫中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯，这个条款在前几部宪法当中是没有的，是现行宪法当中增加规定的。之所以要作出这个规定，是考虑到文化大革命当中采用一些极端的侮辱或者羞辱人格的一些做法，而新加的一个规定。现行宪法吸取了外国的一些有益经验，也强调了稳定性和改革发展的需要，为改革预留了一些空间。宪法的一些规定，既有原则性，也有灵活性。由于在修改1982年宪法当中采用了这样一些原则和做法，使得这部宪法能够保证我们国家改革开放的需要。现行宪法从结构上讲，有一部序言，还有四章。内容上，它主要规定了国家的性质、政权组织机构、基本政治制度、基本经济制度、民族区域自治制度、基本文化制度、基本外交政策、公民基本权利、国家标志等内容。第三节宪法形式的发展我要讲的第三个问题，就是宪法形式上的发展。现行宪法在形式上有一些发展，第一个就是宪法结构的发展。那么我们国家前几部宪法的结构当中，都是把国家机构这一章放在前面，把公民基本权利这一部分放在后面。那么现行宪法把这两章倒过来，就是把公民基本权利放在前面，把国家机构这一章放在后边，这样更加突出了公民基本权利的重要性。同时也说明国家机构的设立，国家权力的分配，它的目的都是为了保障公民的基本权利。形式上的第二个发展，就是宪法修改方式的发展。我们知道在现行宪法之前，我们国家的宪法那么有一些修改。修改以前采用的这个方式主要有两种方式。第一种方式叫整体修改。1975年1978年1982年宪法，那采用的是这样一种修改方式。整体修改的方式，就是另外起草一部宪法予以通过，将前面这个宪法全部予以废除，用新的宪法来代替旧的宪法，这样一种修改方式。这种修改方式他有一些优点，优点就是我们看到的呃宪法的这些条款，都是现行有效的条款，无效的条款都已经作废。这种修改方式也有一些不不足的地方，就是每隔几年又新通过一部宪法代替旧的宪法，就是说整部宪法都已经更换了，这样容易给社会成员感觉到，现宪法修改的频率非常快，就很难保证宪法在人们心目中的尊严和神圣感。我们国家又采用了另外一种宪法修改的方式，叫决议的方式，就是由全国人大先通过一个修宪的决议，根据这个决议的内容，在对宪法文本当中相关的条款进行修改，然后重新颁布一部宪法。决议这种方式，我们国家在历史上采用过两次，第一次就是1979年，对1978年宪法的修改。我们知道我们国家的法制建设主要是从1979年开始的，所以1979年，通过了选举法的修改，关于全国人大组织法，关于人民法院组织法，关于人民检察院的组织法，等等。这些法律的修改，涉及到一些国家机构的变化，由此就涉及到宪法当中相关的条款也要进行修改，为这些法律的修改提供依据。因此，1979年，对1978年宪法进行了修改。1980年，全国人大又以决议的方式，对1978年宪法进行了修改。这次修改的内容主要是在宪法当中废除了“四大自由”的规定。决议这种方式的优点，就是哪些内容被改掉了，重新颁布一部宪法，使得我们看到的条款都是现行有效的条款。这个效果和整体修改的效果是相同的。但是，它不利的地方也正在于此，就是说它需要根据宪法修改的决议，重新颁布一部宪法。给人感觉这个宪法又进行了修改，影响了这个宪法的稳定性。那么现行宪法是1982年12月4号通过，通过以后在改革开放过程当中，随着社会的发展变化和进步，这部宪法有一些内容已经不适应我国实际的需要，就需要对现行宪法进行修改。1988年我们国家第一次对现行宪法进行修改，在修改的时候，首先讨论的就是以什么方式进行修改，既要考虑到要保证宪法的稳定性，又要保证宪法的适应性，采用了这个宪法修正案的这种方式。所谓宪法修正案就是不改变宪法文本当中的文字，而是根据修改年代的不同，另起序号，一直添加。我们国家前四次修改，一共修改了31条。这一次呢，2018年，通过了21条宪法修正案，五次加起来一共是52条宪法修正案。宪法修正案这种方式，不去改变宪法文本的文字，就是保留原有的文字。这样的话，宪法原来的文本给人产生尊严、神圣感和历史感，就是我们看到这个文本就知道原来是怎么规定的。所以，这种方式应该说对于平衡宪法的稳定性和适应性是一种最好的选择。所以，2018年这次宪法修正案也采用了这种方式，就是采用这种添加这种方式。经过五次修改，我们在讨论说中国的现行宪法是什么呢？中国的现行宪法就是1982年通过的宪法，加上五次修正案通过的52条，合起来就是我们国家的现行宪法。这是宪法在形式上第二个发展，应用修正案的方式来发展宪法的内容。宪法发展的第三种方式，就是宪法修改。这种方式应该说我们国家目前用得不太多。我认为主要原因，就是我们的宪法解释制度目前还不健全。所以，十八届四中全会里讲到，要健全宪法解释程序机制。将来我相信以宪法修改的这种方式来推进宪法的发展会逐渐减少，而以宪法解释这种方式来推进宪法发展会采用得越来越多。我们一说到宪法修正案，各位了解比较多的，可能就联想到美国。我们国家改革开放30多年来，在宪法的后面已经增加了52条宪法修正案。美国200多年来，在原来的宪法文本后面，新增加的宪法修正案只有27条。有人由此可能会得出结论，说我们宪法的修改的频率太快。实际上，我们知道美国采用修正这种方式来推进宪法发展非常慎重。它更多的是采用宪法解释的这种方式，来既保持宪法稳定性，又推进宪法发展。所以，宪法解释这种方式，我们国家未来我相信会越来越多地采用。第四节前四次宪法修改的主要内容今天我要讲的第四个问题，就是我们从1982年以来，在这一次2018年修宪之前，已经四次采用修正案的方式对宪法进行了修改。下面我简单的来介绍一下，前四次宪法修改，都修改了一些什么样的内容。1988年，一共是增加了两条宪法修正案：第一条，关于土地使用权的转让。原来宪法里面关于土地的使用权是不允许以买卖、出租等任何方式进行转让的。在改革开发当中，有必要对土地的使用权进行转让，所以，在宪法里面对这样一种需要进行了肯定。第二条，承认私营经济的法律地位。1982年宪法当中只规定了个体经济，没有去规定私营经济。当然个体经济规模扩大之后，在法律上就有一个需要去承认私营经济的问题。所以，1988年修改的是这样两个内容。1993年，又以修正案的方式，对现行宪法进行了修改。这一次修改，它的主要内容主要有四项。第一项，就是规定我们现在这个阶段属于社会主义初级阶段，把这样一个判断在宪法序言当中做了确认。宪法学序言里讲到，我们国家目前正处于社会主义初级阶段。这个判断是我们在制定任何制度政策的一个基本的出发点。第二项，就是承认了社会主义市场经济。我们这个宪法原来规定的是计划经济。在1991年，我们对社会主义市场经济有了一个全新的认识。所以，宪法里面把计划经济，改成社会主义市场经济。另外，相应的条款也做了修改。第三项，把具有中国特色的政党制度做了确认。原来的宪法里面，对我们国家的政党制度，没有规定，那是以文件的形式，而没有以宪法的形式来规定。我们中国的政党制度，有别于西方国家的政党制度。我们是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这样一个制度可以说是我们国家的重要的政治制度，这个政治制度有必要在宪法里面予以确认。所以，在1993年修改的时候，把这样一个制度在宪法序言里面做了规定。第四项，就是把县级人大的任期由三年改成五年。根据1982年通过的宪法规定，有直接选举产生的人大的任期是三年，就是县、乡两级人大，是由选民直接选举产生，任期都是三年。县级以上的人大，也就是由间接选举产生的人大，任期是五年。在实践当中，由于两者任期不同，衔接起来有一定的难度。这样在1993年，就把县级人大有三年改成五年，和上级的人大的任期保持了一致。1999年，又对现行宪法进行了第三次修改。这次修改，主要有以下六个内容。第一，宪法序言关于指导思想这一部分，增加了邓小平理论。第二，在宪法里面增加了中华人民共和国，实行依