依法行政 建设法治政府

1依法行政建设法治政府引言：问题的提出早在上个世纪70年代末，我们党总结“文革”的历史教训，充分认识到健全社会主义民主与法制的重要性，提出了社会主义法制建设的“十六字”方针，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，作为党实行“拨乱反正”，巩固“拨乱反正”成果，推进国家现代化建设的重要内容。“十六字”方针在国家行政管理领域贯彻实施的结果就是“依法行政”口号和原则的确立。可见，“依法行政”早在计划经济的末期就已提出，但当时还没有能够十分明确地把“依法行政”与“法治行政”或法治政府联系起来。人们对依法行政认识夹杂着很多人治的因素，普遍把“依法行政”理解为行政方式的转变，即由“依令行政”、“依政策行政”转为“依靠法的手段行政”。这种状况直到90年代后期才发生重大变化。随着“法治”、“法治国家”、“法治政府”等理念进入宪法、法律或中央文件，依法行政与政府法治紧密地联系在一起。今天，对于什么是“依法行政”，无论在理论上还是在中央的方针政策上，其涵义都已经比较清楚和明确了。总体上看，对这个问题的“法治的认识”已经代替了“人治的认识”。照理说，改革开放已经将近30年了，随着我们对依法行政认识的深化，依法行政的问题应该是变小了，其迫切性应该是减弱了，然而，实际情况却并非如此，这方面的问题和矛盾有更加明显、更加突出之势。原因何在？简单地讲，依法行政、建设法治政府有一个“从2实践中来、到实践中去”的过程，我们已经经历了“从实践中来”的阶段，现正处自上而下地“到实践中去”的过程之中，这一阶段的难度和复杂性可以想象要远大于前一个阶段。近几年发生的一系列案件足以证明新时期大力推进依法行政的必要性和紧迫性。一、依法行政、建设法治政府的必要性当代中国强调依法行政、大力推进法治政府建设，既是对于我国社会主义现代化建设和民主法治建设的经验总结的结果，又是对于我国的现代化建设和民主法治建设所处的时代背景所反映的时代精神的考量，同时还是对于我国社会主义现代化与民主法治建设的未来前景的把握。正是这些综合因素显现了我国畅行依法行政、建设法治政府的必要性。（一）依法行政、建设法治政府的时代背景实际上，依法行政、建设法治政府的时代背景，本身也就是依法行政、建设法治政府的原因，当然也就是其必要性。而就当代中国的依法行政、建设法治政府而言，这种时代背景基本上由三个方面构成。第一、全球化的现实影响。随着世界经济在全球范围内的更大规模、更深层次、更为多样的复杂的彼此联系和相互缠绕，经济全球化已经不再是一个猜测或者预测而是切切实实的真实的事实与现象了。于是，一国内部的几乎全部领域的各种事务都毫无例外地受到了全球化的影响。尤其是中国加入WTO之后，一个直接的现实问题就是我国的法律制度特别是涉及政府行政事务领域的法律制度就决定性3地不得不进行大规模的自我清理与调整，并以WTO规则为路标而转向。同时，也是在这种全球化的现实影响之下，包括联合国在内的国际组织也向全世界各个国家提出了国家或者政府治理方式（所谓的“治道”）的变革的倡议，也就是从“治理”到“善治”。而“善治”的核心其实就是“依法治理”，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。这是我国实行依法行政、建设法治政府的国际大背景。第二、改革开放深入展开和我国社会主义现代化建设事业的发展。自中国共产党十一届三中全会以来，我们的党和政府就坚定不移地不断把改革开放向更加深入的层面引领，以此推动我国社会主义现代化建设事业的全面发展。正是在这一过程中，我们的党和政府逐渐意识到了法律和法治在我国社会主义现代化建设事业中的举足轻重的作用，也从对西方发达国家社会、经济、政治、文化发展的历史与现实的经验总结之中印证了法律和法治在社会发展之中不可或缺的地位。这构成我国实行依法行政、建设法治政府的国内社会背景。第三、依法治国方略的实施。从1996年第八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》把“依法治国、建设社会主义法制国家”作为国家的治国方针算起，十年过去了，我们的党和政府领导全国人民进行社会主义法制与法治建设的实践既有了很多成功的经验又确实得到了不少的教训，依法行政、建设法治政府实际上就是我们党和政府在对我国法制与法治建设的经验教训的理性总结与思想概括的基础上，把社会主义4法治建设实践进一步推向深入、进一步具体化的表现；当然，更是我们党和政府在领导执政和具体执政过程中执政方式转变的体现。从历史事实来看，新中国的政府行政管理是首先依靠中国共产党的主要领导人的个人的意志来进行日常行政事务的管理，而后是依靠中国共产党的政策来进行管理，在如今的当代我国政府的行政管理主要依靠政策和法律来进行。我国依法治国方略的实施，也必然要求我国政府在日常行政管理中改变主要依靠政策的模式而改变为主要依靠法律的行政管理模式。这是当代中国实施依法行政、建设法治政府的法律实践背景。（二）依法行政、建设法治政府的必要性在指出我国依法行政、建设法治政府的时代背景方面的必要性之后，我们还可以从政府本身的角度来分析其必要性，也就是依法行政、建设法治政府对于我国政府工作所可能带来的直接的好处。这主要体现在：第一、依法行政、建设法治政府可以树立政府权威。美国政治学家查尔斯•林德布洛姆曾经指出：“权威关系是支撑政府的基石。权威对政府之要紧如同交换对市场制度之要紧一样。”[1]政府具有权威，也是一个社会政令贯彻顺当通畅、社会关系和社会秩序稳定的前提条件。按照德国著名思想家马克斯•韦伯的思想，政治权力的合法性基础、也就是政治权威的来源可以分为三种类型，即传统型权威（比如中国的历代皇帝）、魅力型权威（比如毛泽东主席）和法理型权威，法理型权威作为把政治权力的合法性建立在法律制度之上、依靠法律5来确立和维系的权威，乃是现代社会尤其是现代民主社会的政府权威建立和维持的常规形式，这种法理型权威在日常政治统治和行政活动中的直接的现实体现就是依法行政。通过依法行政而形成的权威由于是把执政党和政府领导人的意志通过法律、法规和规章等进行制度转换，依靠制度的运作而不是依靠领导人的主观意志来形成的权威，这种权威的建立过程也就是依法行政的过程，它使政府权力本身的合法性得以充分体现，也使政府能力得到极大的提升，真正能够做到政府政令贯彻通畅、令行禁止，从而能够最大限度地消解上有政策、下有对策之类的政府能力弱化和权威不足的问题，同时也能够使政府政策保持相对的稳定性和连续性，不至于朝令夕改、反复无常。第二、依法行政、建设法治政府可以落实政府责任。一个社会能不能保持持久的稳定性，能不能真正得到民众的拥护，最主要的一个方面就是看政府在履行其社会管理职责的同时能不能真正落实其所承担或者应该承担的社会责任、政治责任和法律责任，这些责任在现代民主法治社会之中都是以包括宪法在内的法律来具体加以规定的。这首先要求法律对于各级政府之间尤其是中央政府和地方政府之间、以及各级政府内部各个职能部门之间权限划分清晰、责任明确、而且这种权力制度结构保持相对的稳定。同时，各级政府或者政府的各个职能部门在行使其法定职权时必须严格按照法律规定的权限运作，不得越界，同时还必须对由于行政权力本身所具有的基于日常事务管理而自然产生的那种权力扩张和权力滥用的倾向保持相当的警惕，严格依法行政就可以通过对于既有的制度的遵守而控制和克制权6力的这种扩张和滥用的倾向。而且，依法行政、建设法治政府也就是要求政府在日常事务的处理或者说日常性的权力行使过程中，必须始终把对公民权利的日常保护与行政救济作为政府行政权力运作或者政府活动的出发点与归属点，也是政府权力运作的实质评价标准，同时还是政府行政权力限制与自我克制的最根本性的理由。这样，依法行政、建设法治政府，就便于政府、政府官员、人民群众清楚地区分各级政府及其部门以及政府首长、政府部门领导人、具体的政府官员在其职权活动中所应该承担的责任。这样的做法，一方面便于落实相关的职责担当与任务分配，另一方面在出现了滥用职权或者怠惰行为的时候也便于分清具体的责任人，有利于政府的规范化和法制化管理。第三、依法行政、建设法治政府可以提高行政效率。正是由于在依法行政、建设法治政府的过程中，各级政府以及政府各个职能部门以及具体的政府官员，都具有在法律法规规定之下的制度化了的职能与权责担当，在自己的权责范围之内又具有法律保障的自由裁量权限，因此，大大减少了因为权力赋予没有制度化而造成的职能分工模糊、权责规定不明确因而相互推委、互不负责而使公民权利受到损害和公共事务与公共利益受到损害的情况的发生。各级政府、政府各个职能部门以及各政府官员与工作人员的各司其职、各尽其责，各级政府及其各个职能部门的运作才能做到协调配合、顺畅高效，也才能减少各种各样的自然资源和社会资源的消耗与浪费，提高政府的行政效率。7第四、依法行政、建设法治政府可以改善政府形象。通过实行依法行政、建设法治政府，政府自身深刻认识了行政权力的扩张本性和受到滥用的可能性，因而理解并通过制度设计对其加以限制的必要性，明确了行政权力的根本性指向以及政府的根本性的责任在于对公民权利的日常生活事务的行政保障；同时，实行依法治国、建设法治国家，政府的责任更明确了，政府也获得了更大的和更稳定的权威，行政效率也得到了极大的提高，而且这些明显的优势又是有法律制度给予保障而不是暂时的现象。这将极大地促使广大民众对我们的政府产生高度的亲切感和认同感，民众也将更加拥护和理解政府的各项具体政策，当然也就会真心地愿意配合政府的各项政策的落实。当前，我国社会面临的重大问题之一在于，在地方上，老百姓对于中央政府大体上是信任的，而对地方各级人民政府及其领导人，基本上不信任，怀疑甚至敌视的比较多。可以说，地方各级人民政府（包括中国共产党的地方各级领导机构）普遍存在着民众信任危机，很多地方政府官员在老百姓心目中的形象基本上是狂妄、傲慢、粗野、无知、土气加匪气、没有规矩、没有礼节，整个一个痞子形象！在这种情形之下，我个人认为，我国依法行政、建设法治政府的重点主要在我国地方各级人民政府尤其是基层政府。我相信，推行依法行政、建设法治政府将极大地改善我国各级政府在我国民众心目中的具体形象，就当前而言这无疑将极大地逐渐缓解我国民众与各级政府、民众与各级政府官员甚至一般工作人员之间的基于不信任而产生的直接对立和矛盾，逐步化解民众与政府之间8或者说官民之间所存在的紧张关系，从而建立起真正和谐的社会主义社会关系。二、法治政府的基本标志法治的实质和核心乃是法律的统治，这几乎是全球性的共识。法治政府，就是始终坚守和服从法律的统治即法律至上原则的政府，也就是政府的全部活动和行为都始终依据法律而展开并符合法律的实质和程序要求。在我看来，法治政府的基本标志就在于：第一、政府的全部活动和行为必须依据法律而展开。在这里，我们所说的法律，包括（1）我国全国人民代表大会制定的宪法和其他基本法律（比如2007年《物权法》和2000年《立法法》），（2）我国全国人民代表大会常务委员会制定的法律（包括决定）（比如1994年的《国家赔偿法》），（3）我国中央人民政府即国务院制定的行政法规（比如1998年的《城市房地产开发经营管理条例》），（4）国务院各个部委制定的行政规章（比如1998年的《中华人民共和国水上安全监督行政处罚规定》），（5）地方人大及其常委会制定的地方性法规（比如1998年的《安徽省农村能源建设与管理条例》），（6）地方政府制定的地方政府规章（比如1998年的《山东省城市公共消防设施管理办法》），（7）我国民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例，（8）国际条约，随着我国对外开放的发展特别是我国加入WTO，我国加入的国际条约和与别国缔结的国际条约日益增多，在我国实施依法行政、建设法治国家的过程中，这些国际条约也是而且也必须是我国政府行政活动和行政行为尤其是抽象行政行为所依据的重要法9律。第二、政府的全部活动和行为必须符合法律。这有几层意思：（1）各级政府在依法行政过程中，其进行抽象行政行为，也就是进行其权限范围之内的立法和规章条例的制定活动，必须首先坚持合宪性原则，不得与宪法相矛盾和相抵