旅游政策与法规

旅游政策与法规第一讲导言一、什么是旅游政策？●旅游政策是一个国家的执政党或政府为实现某一时期社会发展目标而制定的促进旅游发展的根本方针。●特征：主体的法定性、时代性（变动）、一定程度的强制性●内容：其一是关于社会经济全面发展总体政策、其二是直接关于旅游产业发展的政策二、什么是旅游法规？●旅游法规是指调整旅游活动中各种社会关系的法律、法规、规章的总称。★旅游活动中各种社会关系：包括国家行政机关、旅游社团组织、旅游企事业单位、旅游从业人员、旅游者等相互之间的关系。★法律：国家立法机关通过立法程序制定的规范性文件。包括直接关于旅游法律，间接涉及旅游的法律，其它相关法律。●旅游法规是指调整旅游活动中各种社会关系的法律、法规、规章的总称。★法规：国务院制定并颁布规范性文件，或地方立法机关制定并颁布的在本行政区域内有效的规范性文件。★规章：国务院所属组成部门制定并颁布的规范性文件。地方政府制定和颁布的在本行政区域内有效的规范性文件。★特征：一般特征：国家意志性、权利义务为内容、程序性、强制性；独有特征：相对独立的领域范畴、综合性、混合性。导言三、《旅游政策与法规》成为学科课程的原因●在大多数学科领域中，政策、法规因其各自的特征，一般是分开来讲述的。●处于一个不断变动的时代环境，我国旅游业发展不完善，旅游活动中的各种社会关系还不稳定。●旅游业的各个方面立法条件尚不成熟，这也就导致旅游法律体系没有建立起来。●目前，直接调整旅游业的法律规范仅仅只有旅游行政法规、地方性法规、行政规章，在旅游业实践中还大量运用相关法律、法规、规章。●因为旅游法规体系不健全，大量的旅游业实践活动中的社会关系，及时需要旅游政策来引导和调整，这也就导致了在目前情形下，旅游政策与法规紧密结合在了一起。●所以，在旅游学科领域中，旅游政策与法规就构成了一门特定的学科。导言四、旅游业与旅游政策法规的关系●政府政策主导旅游业（资源国有、政治经济、基础设施建设等）●旅游业需要法规调整（管理混乱、主体关系不明晰、从业人员意识淡漠、旅游消费者保护等）●法制是管理的最高境界（孔子：十五有志于学……七十而从心所欲，不逾矩。）五、学习方法问题1、总的要求●陈寅恪先生——独立的精神，自由的思想，批判的态度2、读书问题●“泛观博览而后归之约”，杂而后精。读书-疑问-思想-学问-所得-系统。3、成功的素质（1）自信（2）宽容（3）坚忍（4）称赞（5）敏锐（6）热情（7）信任（8）真诚（9）尊重（10）塌实导言4、读书方法●把握作者立论的主题●运用材料的艺术●对已有研究成果的运用●文字表述“辞达意”●结论是否正确导言六、参考文献相关法律类书籍（国家司法考试教材，法律出版社），《中国旅游报》七、考试问题平时成绩30%，期末成绩70%第二讲中国旅游政策一、国家总体方针政策◆政策目标：全面建设小康社会◆政策走向：（1）政治方面：民主化（以权利制衡为核心，实现民主选举、多元政治）（2）制度方面：法制化（以宪法为核心，实现全面的法律制度化）（3）经济方面：市场化（以私有制为核心，实现工业、农业、服务业的市场化）（4）文化方面：多元化（以民族文化为核心，实现包容各民族文化的多元文化）（5）社会方面：和谐化（以人为本，实现人与人、人与社会、人与自然的和谐化）（6）外交方面：合作化（以和平与发展为核心，实现合作、国家统一）二、中国旅游政策的历史回顾1、旅游产业属性：在变迁中的定位（1）民间外事功能（1949-1978）★新中国成立到1978年，旅游业作为中国外交事业的延伸和补充，承担的是民间外交接待的功能，不具备现代产业的特征。1949-1977年，全国接待入境游客不到70万人次。★同期，世界旅游业经历了加速发展的黄金时期，全球国际旅游收入在30年间增长了近30倍。（2）旅游业是综合性的经济事业（1979-1998）★1979年，邓小平“旅游事业大有文章可做，要突出地搞，加快地搞”。★1981年，国务院第一次全国旅游工作会议：旅游事业是一项综合性的经济事业，是国民经济的一个组成部分，是关系国计民生的一项不可缺少的事业。（3）国民经济新的增长点、重要产业（1998-2008）★1998年中央经济工作会议：旅游业确定为国民经济新的增长点。★2006年中国旅游业“十一五”规划：把旅游业培育成国民经济的重要产业。★1985年陕西省出台《关于大力发展旅游业的决定》，目前全国省（市、区）出台了60余个发展旅游业的决定，已有27个省（市、区）把旅游业确定为支柱产业、主导产业或重要产业。★产业属性的明确，增强了旅游发展意识，聚集了旅游产业资本，优化了旅游发展环境，为旅游经济的培育、旅游产业体系的构建和旅游产业的功能奠定了坚实的基础。2、旅游市场发展：在开放中成长（1）入境旅游市场发展★改革开放之处，以神秘的东方文化为吸引物，以赚取外汇为目标，形成了入境旅游“一花独放”的局面。★1978年，中国接待入境过夜旅游人数仅为72万人次，创汇2.6亿美元。到2007年，入境过夜人次增加到5471.98万人次，增长75倍；旅游外汇收入增加到419.19亿美元，增长158.4倍。★1978年中国国际旅游人次世界排名40名以后，1988年进入前10名，1999年进入前5名；旅游外汇收入1978年世界排名40名以后，1994年进入前10名，2001年进入前5名。★联合国世界旅游组织预测，到2015年我国将成为世界第一入境旅游接待国和第四大出境旅游客源国。（2）国内旅游市场发展★改革开放初期，国内旅游采取“不提倡、不宣传、不反对”政策。★20世纪80年代中后期，国内旅游市场开始形成。★1993年，国务院转发国家旅游局《关于积极发展国内旅游业的意见》：“搞活市场、正确领导、加强管理、提高质量”的指导方针。★1995年实行双休日制度，居民闲暇时间增多。★2000年开始黄金周，使国内旅游在假日出现“井喷”现象。★1993年至2007年，国内旅游人数从4.1亿人次增长到16.1亿人次，国内旅游收入从864亿元增长到7771亿元（3）出境旅游市场发展★1990年10月，开放中国公民自费赴新加坡、马来西亚、泰国等三国旅游。★1997年，正式开展中国公民自费出境旅游业务。★2001年，国务院颁布《中国公民出国旅游管理办法》。★2007年，除香港、澳门外，已有132个国家成为中国公民出境旅游目的地。★2007年，中国出境旅游达到4095.4万人次。（4）三大市场均衡发展，旅游已经成为大众重要的生活方式，成为提高生活品质的重要内容。3、产业体系培育：从单一到综合（1）旅游供给短缺问题解决★1949年到80年代中期，旅游接待设施和条件极为短缺，全面没有一家现代意义上的饭店，旅游管理和服务意识基本空白，民航和铁路成为瓶颈。★1981年，国务院《关于加强旅游工作的决定》：目前旅游接待条件较差，这个问题要逐步解决。80年代末，利用外资50多亿美元，建立了一批新型旅游饭店，提高了服务水平，奠定了坚实的基础。★1985年，国务院转发国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》：从只抓国际旅游到国际、国内旅游一起抓，从以国家投资为主转变为国家、地方、部门、集体、个人一起上，从主要搞旅游接待转变为开发、建设旅游资源与接待并举。旅游工作的中心转移到旅游产业体系的培育上来。★到2007年，全国有旅行社18943家（国际社1797家），有星级饭店13583家，成规模的景区超过20000家（A级3100家、4A以上928家），优秀旅游城市307个，工农业旅游示范点1098家，国家重点风景名胜区187个，世界遗产35个。交通瓶颈问题基本解决。（2）旅游产业体系培育的过程★是从计划到市场，从封闭到开放的过程。（旅行社为例：国旅、中旅、青旅三家到部委及地方40余家，再到允许民营资本进入，再到允许外资进入、独资16家、控股11家、参股8家）★是从数量走向质量，从粗放走向集约的渐进过程。（产业要素体系已完备、标准化工作全面推行、产业集群及产业链的构筑）★是从单一走向多元，从局部走向全面发展过程。（从产品上看，从观光到多元；从空间上看，从点线到板块；从产业形态上看，全面形成一批国际水准的旅游目的地）★是旅游生产要素不断发育的过程。（主要矛盾由资金、土地等硬性生产要素制约逐步转换为以人才、信息、科技、品牌、管理等软性生产要素制约为主）★是一个动态完善和持续创新的过程。（新业态：休闲度假、数字旅游、会展奖励旅游、实景演艺、旅游智业；新产品：生态旅游、乡村旅游、工业旅游、红色旅游、军事旅游、健康旅游、科技旅游等等）4、管理方式转变：从微观到宏观（1）企业管理阶段（1949-1998）◆1964年，在国旅总社的基础上设立中国旅行游览事业管理局（两块牌子一套班子），作为外交部代管的国务院直属机构。◆1978年，改为直属国务院的中国旅行游览事业管理总局，仍由外交部代管。◆1982年，国家旅游局成立，与国旅总社分开办公，但仍掌握旅行社的外联通知权、旅游包价定价权等涉外经营权。◆1985年，外联权和签证通知权向省级机构下放。（1）企业管理阶段（1949-1998）◆1985年，国务院批准《全国旅游事业发展规划（1986-2000年）》，首次把“旅游业作为国家重点支持发展的一项事业”列入国民经济发展计划。◆1986年，国务院成立旅游协调小组，标志我国旅游业进入新的发展阶段。◆1986年，国务院颁布《旅行社管理暂行条例》，旅行社由事业单位明确为企业单位。◆1988年，国务院成立国家旅游事业委员会，属于常设的议事、协调机构。◆1988年，国务院批准国家旅游局《关于加强旅游工作的意见》，原则上明确了旅游的行业范围。◆管理对象：直属企业、旅行社和旅游饭店（时称旅游涉外饭店）◆管理方式：政府直接管理的计划经济模式（2）行业管理阶段（1998-现在）◆1998年，国务院发布国家旅游局“三定”方案，明确旅游主管部门的职能和职责转到经济管理的轨道上。◆1998年，国旅总社、国际饭店等直属企业与国家旅游局实施政企脱钩。◆1999年，北京市旅游局直属企业分离出来组建首旅集团，带动了各地的变化。◆1999年，国家旅游局提出建设世界旅游强国的宏伟目标。◆2000年，国务院发布《全国年节及纪念日放假办法》，之后又发布了《关于进一步发展假日旅游的意见》，设立全国假日旅游部际协调会议制度。◆2007年，国务院颁布《国务院关于修改〈全国年节及纪念日放假办法〉的决定》和《职工带薪年休假条例》，调整假日制度。◆旅游行业协会：1986年成立中国旅游协会，全国31个省区市成立了旅游协会，会员包括了六要素的主要企事业单位。（2）行业管理阶段（1998-现在）◆管理对象：由管理直属企业到管理旅行社、饭店行业，由旅游景点开发到旅游目的地建设，由一个部门、一个行业拓展到全行业、目的地和全社会。◆管理手段：由单一的行政指令到通过制定国家和行业标准等来引导和指导企业。◆管理范围：由规范旅游从业人员到关注和满足居民大众的旅游需求。◆管理理念：由单纯追求经济效益到关注社会经济、文化教育、环境保护、遗产保护、全民素质和国家形象等综合效益。（3）向公共管理的演变◆按照“服务型政府”的要求，各级旅游管理部门努力实现职能转变，加强公共服务建设，促进旅游发展的成果惠及广大人民群众，加快构建面向海内外游客的服务保障体系。三、当前中国旅游业发展政策◆2009年12月国务院发布了《关于加快发展旅游业的意见》，认为旅游业是战略性产业，资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好，应该加快发展。◆发展目标：到2015年，旅游市场规模进一步扩大，国内旅游人数达33亿人次，年均增长10%；入境过夜游客人数达9000万人次，年均增长8%；出境旅游人数达8300万人次，年均增长9%。旅游消费稳步增长，城乡居民年均出游超过2次，旅游消费相当于居民消费总量的10%。经济社会效益更加明显，旅游业总收入年均增长12%以上，旅游业增加值占全国GDP的比重提高到4.5%，占服务业增加值的比重达到12%。每年新增旅游就业50万人。旅游服务质量明显提高，市场秩序明显好转，可持续发展能力明显增强，