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PPP项目与招标投标江军学中国土木工程学会建筑市场与招标投标研究院分会课程目录一、概述(一）PPP定义（二）PPP相关概念（三）PPP意义二、架构（一）法规制度（二）机制建设（三）基本原则（四）内在特征（五）回报类型（六）运行模式（七）PPP主体结构2三、实施（一）运作流程（二）PPP项目合同结构（三）PPP项目合同解析与选用四、PPP项目采购和招标投标）（一）PPP项目属性（二）PPP项目采购适用法律（三）PPP项目采购方式五、PPP项目采购程序和规则（一）PPP项目采购基本程序和规则（二）PPP项目竞争性磋商采购方式操作程序（三）PPP项目招标采购方式操作程序（四）PPP项目采购方式对比一、概述3（一）PPP定义1.国际定义（PublicPrivatePartnership）PPP是公共部门与私有部门以合作关系开发项目的一种总称在国际上PPP模式一般以英国私人融资模式（PFI）为典型（PFI)4（一）定义2.中国定义（政府与社会资本合作）“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”——财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金[2014]76号)“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。——国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资[2014]2724号）5（二）相关概念1.PPP与政府采购什么是政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。——《中华人民共和国政府采购法》构成政府采购必备的两个基本要素：一是必须有财政资金投入，二是必须纳入政府部门的预算管理。——《中华人民共和国政府采购法》PPP与政府采购关系PPP模式本质上属于政府采购，在对PPP各种操作流程的规范中，都强调要从政府采购的角度出台各种规范性文件，包括采购主体的界定、采购价格的计算、采购流程的规范等。6（二）相关概念2.PPP与特许经营什么是特许经营本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。——《基础设施和公用事业特许经营管理办法》PPP与特许经营关系PPP也叫做公私合作伙伴关系，内涵既包括特许经营，也有股权合作，还有政府购买服务等多种形式。5（二）相关概念据世行不完全统计，上世纪九十年代以来，我国在交通、能源、市政领域组织了1000多个特许经营项目。另据初步统计，在中国的城市污水处理和公用水项目实施特许经营的比例达到42%和20%。采用特许经营的概念，基于以下考虑：第一，调整范围相对清晰。因为基础设施和公用事业特许经营的内涵和外延比较容易把握。第二，便于各方面理解接受。因为特许经营这个概念在中国从80年代开始到目前，基本上都用了特许经营这个概念。有利于保持政策和制度的延续性，也便于贯彻执行。第三，符合国际惯例。PPP是对公私合作的一个统称和概括。国际上也缺乏一个统一的、权威的认知，具体到规范范围也存在一些争议，参考国外和国际组织立法的惯例，比如联合国贸易法委员会的《基础设施私人融资示范法》，欧盟叫《特许经营合同授予程序指令》，俄罗斯叫《联邦特许经营法》，蒙古国叫《特许经营法》明确使用了特许经营这个术语。8（二）相关概念3.PPP与BOT什么是BOT是PPP（特许经营）的运作方式，即“建设－经营－转让”的英文缩写，广义的BOT包括衍生品BOO、BOOT、BTO、ROT等。PPP与B0T关系从理念讲，BOT项目运作结构设计中充分考虑了有关各方的权利义务关系、风险和利益分担机制、构建具有可持续性的合作伙伴关系，那么这样的BOT就是PPP中的一类。从侧重点上讲，BOT主要强调项目能否建成（B）、运营（O）和移交（T），强调的是项目周期各阶段的具体活动。PPP主要强调能否构建一个可持续性的合作伙伴关系。7（四）推广PPP的意义十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要推动国家治理体系和治理能力现代化，其核心精神是依法治国和发挥市场在资源配置中的决定性作用。PPP作为一种创新的市场化公共产品服务供给和管理方式，主要通过放宽市场准入，鼓励公平竞争，优化政府和市场资源配置，提高公共财政资源效率，增加公共产品服务供给和质量，实现公众、企业和政府合作共赢，是公共产品服务领域贯彻这两大核心精神的体制机制变革。10（四）推广PPP的意义1.有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。11（四）推广PPP的意义2.有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。12（四）推广PPP的意义3.有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。13二、PPP架构14（一）法规制度1.法律法规《合同法》《预算法》《政府采购法》《政府采购法实施条例》《招标投标法》《招标投标法实施条例》《PPP法》（计划中）《特许经营法》（制定中）15（一）法规制度2.政策文件《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办42号）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委令第25号）《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金76号）16（一）法规制度3.操作指南《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）《PPP项目合同操作指南》（财金〔2014〕156号）《PPP项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）《PPP项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）17（一）法规制度4.合同PPP项目合同指南PPP项目合同案例标准化合同（计划中）5.标准PPP项目识别标准（经济、技术、财务等）产出标准绩效付费标准18（二）机制建设1.建立长期的政府与社会资本合作机制关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。发挥社会资本合作伙伴在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，“让专业人做专业事”。2.建立合理的利益共享机制通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的财务可持续性。既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”。40（二）机制建设3.建立平等的风险共担机制政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。风险分担基本原则：风险由最适宜的一方来承担。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的风险，双方共同承担不可抗力风险。204.建立严格的监管和绩效评价机制政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。42（二）机制建设（二）机制建设5.建立协调机制按照部门联动、分工明确、协同推进等要求，与有关部门建立协调推进机制，推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。财政部成立：政府与社会资本合同中心（PPP中心）226.建立信息管理机制财政部建立PPP综合信息发布平台。PPP综合信息平台用于收集、管理和发布国家PPP政策、工作动态、项目信息等内容，推动项目实施的公开透明、有序竞争，提高政府运用PPP大数据，增强政府服务和监管PPP工作的水平与效率。（三）基本原则1.依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。2.重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。3.公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。24（三）基本原则3.公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。4.积极稳妥。鼓励地方各级人民政府和行业主管部门因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我国国情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。25（四）内在特征1.伙伴关系要求目标一致，形成合力。在具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品和服务。2.利益共享政府部门不是与社会资本分享利润。政府部门需要对社会资本可能获得的高额利润进行调控。公益性项目不应追求利润最大化。社会资本主体可以取得相对平和、稳定的投资回报。3.风险分担政府部门尽可能大地承担自己有优势的伴生风险。社会资本主体需要承担大部分甚至全部管理职责。43（五）回报类型1.使用者付费根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOT、BOO和BOOT等类型，习惯上称为特许经营的PPP模式。一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关键是要确定价格形成机制；二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是财务风险影响因素较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。2.政府付费属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过税收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（PFI）的PPP模式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务。是政府付费型PPP模式。44（五）回报率类型3.可行性缺口补助可行性缺口补助（ViabilityGapFunding，简称VGF）是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。在我国实践中，可行性缺口补助的形