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建立服务型政府与管理流程再造若干问题探讨摘要：建立服务型政府是目前深化行政体制改革的新课题，如何建立服务型政府既涉及到理论上的创新，更需要制度和管理流程的创新。在市场条件下，政府所具有的服务型功能只能内生于有限权利的公共政府。按照建立服务型政府的内在要求，面临着从制度创新的高度进行政府管理流程再造的改革。围绕对权利资源的有效、合理的配置，需要进行权利还原与多元权利的社会结构再造；权利制衡与权利的自动监督机制再造；权利下移与扁平化的组织结构再造；权利规范与公开、透明的权利运行程序再造，以及政府文化创新与政府形象的重塑。一、建立服务型政府改革的紧迫性：一马当道，万马不可前行十六大以来，在对政府管理改革的认识有两大明显的突破：一是政府管理体制改革的目标定位越来越明确。按照全面履行十六大确定政府管理职能，在改革目标定位上，面临着从计划经济时代权利高度集中的计划控制型政府，向市场经济条件下的有限权利的服务型政府转变。二是对政府管理改革的重要性和紧迫性的认识越来越清楚。目前中国经济体制的改革已进入到改革改革者的时期。行政管理体制改革不仅是整个经济体制改革进程遇到的迫在眉睫的改革，也是牵动全局的关键性改革。温家宝总理在国家行政学院举办的省部级干部管理创新和电子政务专题研讨班上的讲话，谈到政府改革的重要性时，指出“如果政府管理体制不改革，就如同“一马当道，万马不可前行一样”。1、政府改革是否到位，能否建立一个适应市场经济需要的现代服务型政府，已成为关系到中国经济系统安全的重大问题。进入21世纪以来，以中国加入世贸组织为标志，中国市场经济进程发生了一个根本性的变化，就是中国市场经济在与世界接轨的过程中开始踏上的经济增长的快车道。特别是随着中国经济总规模（2002年GDP突破两位数，达到10万亿人民币）的不断增大和市场自组织机制的初步形成，中国经济系统已从原来的结构简单的系统变成一个越来越复杂的系统。如果说在80年代，中国经济还是一个在河流中行驶的小舟，那么，现在中国经济则成为一艘行驶在大海中的万吨航船。在河流行使的小舟，可以摸者石头过河，在大海中行驶的航船，如果继续摸着石头行驶，那就会面临巨大的风险。从这个角度看，目前中国经济系统存在的最大风险，既不是金融风险，也不是就业问题引发的不稳定风险，而是由于政府改革严重滞后导致的系统风险。中国经济改革进入攻坚阶段以来，所遇到的金融体制、国有企业、社会保障、建立高效的调控体系等一系列改革都与政府改革密切相关。深化政府管理体制改革，再造政府管理流程，重塑政府形象，改变政府改革严重滞后的问题，在目前不仅是关系到其它改革深化关键环节，更是关系中国经济安全的重大问题。2、政府改革滞后是中国经济成长进入新循环、实现新增长方式升级的瓶颈。目前中国市场系统的自组织机制已经形成，中国的市场化率已达到60%以上，除一些生产要素外，属于市场定价的商品已达到90%以上。市场调节自组织机制的形成，意味由中国政府导入和培育的市场经济调节体系开始显灵，面对显灵的市场经济，政府则面临和从市场经济调节系统退位问题。另一方面，随着市场调节作用的显灵，市场调节领域与其无法涉及的领域开始明显地分离出来，市场经济开始向高级阶段发展的过程中，对其发展所需要的环境和服务的系统提出了新的要求。由于市场经济从低级阶段向高级阶段发展的过程，是一个螺旋式循环成长的过程。目前被市场经济分离出的所不能调节的领域，虽然是市场调节本身不能解决的问题，但却是市场经济在循环中进入高级成长阶段所必须领域。市场经济循环成长中提出的这些新需求，正是需要政府解决的问题，从这个方面看，政府又面临着一个如何到位的问题。党的十六届三中全会提出的以人本的经济、社会、文化与自然的协调发展观，不仅仅是完善社会主义市场经济的目标，也是社会主义市场经济循环成长所必须的条件。目前中国市场经济向高级阶段的发展的过程，需要与此相对称高层次的政治、文化、人的素质的发展。总之，适应中国市场经济发展的需要，一方面适应市场经济显灵的要求，面临着从市场经济“退位”的改革，另一方面，适应市场经济循环成长要求，又面临着从高位进入的问题。“退位”与“到位”成为政府改革的两大任务。而目前的现实是，严重滞后的政府改革，处在错位和缺位的状态。如果政府管理体制的改革，不能在退位与到位上有重大突破性进展，将会从整体上影响中国市场经济循环性成长。3、政府改革严重滞后，是造成大批干部落水的制度原因，制度缺陷腐败已成为抑制干部队伍健康成长和执政为民的重大隐患和障碍。不少人人将中国政府腐败归结为高端政治体制改革的不到位，或者归结为吏治的腐败。这些问题自然是造成腐败的原因，但从造成腐败的直接原因和系统的原因来考察时，诱致政府腐败最直接原因是行政管理体制本身有重大的制度缺陷。这个缺陷不仅仅是由高端的政治体制改革不到位留下，从计划时代遗留下的权利高度集中行政管理体制是主要的原因。计划经济留下的拥有无限权利和缺乏权利制约的行政管理体制，造成了公共权利部门化，部门权利私有化倾向是现行管理体制的最大缺陷所在。公共权利私有的结果是权利成为诱致腐败的原因。公共权利私有倾向不仅仅单独存在于人事管理部门，而是普遍存在于行政管理系统的人、财、物、事的所有部门。如果不从整体的管理制度上进行改革，单纯的吏治改革也无法解决其他部门因公共权利私有的问题。公共权利私有化倾向的制度缺陷，形成的权利寻租条件，使暗箱操作的非正式制度成为左右行政管理运行潜在的制度障碍。正式制度与非正式并存的双轨制，加大行政管理体制的成本，扭曲了干部管理行为。制度缺陷形成的不良的政府文化环境成为严重遏制着执政为民，公证廉洁新文化的生成主要原因。制度缺陷与不良的文化环境相互作用，增加了诱致权利犯罪概率，形成了干事越多风险越大，越平庸越易生存的恶性循环。这种恶性循环严重抑制了干部创新的积极性。使干部队伍中大量精英人才，将大的精力消耗在非正式制度的对应上，制度疲劳导致的干部队伍精神状态不佳，成为行政管理效率低下的微观原因和文化原因。进行以权利资源的重新配置和建立保障公共权安全行使的新型管理体制，营造新的政府文化环境，大力遏止非正式制度的副作用，是深化行政管理体制改革的核心所在，也是目前通过制度建设来救干部，调动干部积极性的重大举措。二、服务型政府的内涵：有限权利的公共政府在建立服务型政府上，并不存在价值上障碍，从毛泽东时代提出的为人民服务的宗旨，到在新的历史条件下“三个代表”的提出，如何提高政府的人民性和为人民、为社会服务的功能，始终是我党追求目标。但是如果我们在价值追求上的目标，不能内化为一种稳定的制度功能时，那么建立的服务型政府就会成为一种外在的东西。所以，我们在建立服务型政府的过程中，需要解决难题是如何将三个代表提出的“立党为公，执政为民”的指导思想如何内化为现代行政管理制度的功能。在理论无论对服务型政府的理解有何差异，但对服务型政府内涵的理解必须从这个前提出发，这就是在市场条件下，政府所具有的服务型，应当是内生的，而不是从外部加入的。从内生的观点来理解现代服务型政府的内涵时，服务型政府应当具有以下特征。1、确定政府的功能边界，使政府真正成为一个有限权利的公共政府，是建立服务型政府的前提。现代市场经济之所以是一个由服务链构成的经济，这是由市场经济特有资源或权利的配置规律决定的。在市场竞争中的企业之所以必须在不断为客户服务中求生存，就是因为在一个高度分工的市场中，参与竞争主体都是一个拥有有限权利或有限资源的主体。从生产者和消费者的关系看，生产者拥有产品支配权，消费者拥有货币支配权。生产者要获得消费者的货币，就必须为消费者提供服务。从生产者之间的关系看，不同生产者之间之所以必须在提供服务上展开竞争，就是因为任何一个生产者都不是某种产品提供的垄断者，只要他拥有的只是某种产品的所有权，他就必须在不断的提供产服务质量中求生存。使每一个参与市场竞争者成为有限权利和有限资源的所有者，遏制垄断出现，是保证市场竞争充分展开和交换中的服务前提，也是市场资源有效配置的内在规律。市场经济特有有限权利或资源配置规律看，一个拥有无限权利的政府不可能成为一个服务型的政府，只能是一个依靠特权进行控制管理的政府。要使服务成为现代政府的内生需求，在建立服务型政府的改革中，要解决的首要问题，就是要按照市场经济要求的权利有限配置规律，实现从无限政府向有限政府的转变。在现代市场条件下，虽然政府不是参与市场经济竞争的主体，但政府作为现代市场经济体系的重要组成部分，作为市场调节失灵的服务者，要使政府提供的这种服务真正成为内生的服务，也必须按照市场经济条件下有限权利配置的规律来对政府的权利资源进行配置。从这个角度来认识从无限政府向有限政府转变的权利资源重新配置的改革，就不单纯是政府支配权利量的变化，而是政府权利的内容和结构的变化，按照权利在市场与政府之间的配置要求，则面临着在还权与市场的前提下，使政府成为有限的公共权利的拥有者。在市场经济条件下，由于公共权利是根据市场经济发展和社会发展的需求形成，由此决定了政府在行使公共权利时，就必须按照市场的需求和公众的需求来进行。所以，公共权利的这种性质，决定了政府的角色和管理行为只能是一种服务的行为。2、重新确立政府与市场、社会的关系，使政府在一种平等的契约关系中，履行政府的公共服务职能是建立服务型政府的关键所在。要使从公共政府中内生的服务功能变成一种持续的受到法律保护的功能，仅仅从政府一方来界定政府功能还不够，还应当从政府与社会的关系的重构中进行。计划经济时代遗留下的政府与社会的关系是一种自上而下的控制关系，每一级政府对社会资源配置不仅拥有物质赋予的经济权利，同时还拥有国家赋予的绝对权威的政治权利。可以说政府与社会的关系不是一种不均等的关系。社会和民众与代表国家权威和拥有无限权利的政府面前没有谈判力。既然没有谈判力，建立平等基础上的契约关系也不可能形成。建立缺乏平等关系基础的服务，在本质上不是服务，而是恩赐。在新市场经济条件下，要确立政府与社会之间平等的契约关系，不论在观念，还是行政管理体制的设计上，都面临着一个民族国家管理与公共政府管理的相对分分离问题。在我国传统的管理体制中，由于民族国家管理与公共管理混在一起，严重存在着国家权威在各级政府的泛化导致国家权威的滥用问题。自上而下的国家权威的滥用形成政府强势，使政府与社会之间平等的制衡关系无法形成。在现代社会结构中，体现民族国家意志和权威管理应主要体现在中央政府的功能中，应局限在国家安全的管理上。特别是地方政府，不应当滥用国家权威来进行日常公共事物管理，将公共服务的机构变成国家机器来使用。我国各级政府是由当地的人民代表大会选举产生的，各级政府的公共职能和权利是自下而上的社会赋予的。古代的集权制社会，是一种泛国家的管理体制，各级地方政府官员全部由国家任命的，从县到中央的所有官员都吃的是皇粮，所以他们是代表国家，不是代表各级政府的人民管理国家。而现代社会的国家权利结构是自下而上选举产生。自中华人民共和国成立之后，我们就建立起了社会主义的民主制国家，但由于这种民主制国家与自上而下的计划经济管理体制相结合，而削弱了和限制了自下而上的民主制功能的发挥。经过20多年的改革，随着社会主义市场经济的建立，我们则面临着一个社会主义民主制与市场经济相结合的问题。面临着一个民主政府与公共政府相结合的问题。在民主政府与公共政府结合中，有一个抑制国家权威滥用，扩大公共政府，还权于人民的问题。如果说古代的政府是依靠自上而下的国家权威来管理社会，那么现代公共政府则是依靠其信用的力量来管理社会。现代政府的信用只有在廉洁高效的服务中产生。总之只有使公共政府成为受社会制约和监督的政府时，公共服务才有制度上的保证，这是建立服务型的政府的关键所在。3、强化自下而上激励机制和考核机制，是建立服务型政府必须的内在机制。应当说在目前的行政管理中，不是没有服务意识，而是服务链的传导方向有问题。无论是考评体系和监督体系，还是人事干部管理制度中，存在的激励机制是一种自上而下的激励传导机制，由此决定的政府管理是一种唯上的服务行为。由于缺乏足够的自下而上的激励机制和监督机制，也就