扩大内涵明确范围完善体系关于新修订的国家突发环境事件应急预案的解读

扩大内涵明确范围完善体系——关于新修订的《国家突发环境事件应急预案》的解读为适应新形势下突发环境事件应急工作需要，经国务院同意，国务院办公厅于2014年12月29日正式印发了修订后的《国家突发环境事件应急预案》（以下简称新《预案》）。新《预案》依据2014年修订的《环境保护法》和《突发事件应对法》等法律法规，总结了近年来突发环境事件应对工作的实践经验，从我国国情和现实发展阶段出发，重点在突发环境事件的定义和预案适用范围、应急指挥体系、监测预警和信息报告机制、事件分级及其响应机制、应急响应措施等方面做了调整，较之2005年印发的原《预案》结构更加合理，内容更加精炼，定位更加准确，层级设计更加清晰，职责分工更加明确，“环境”特点更加突出，应急响应流程更加顺畅，指导性、针对性和可操作性也更强了。修订背景适应环境应急管理工作新形势、新任务、新要求原《预案》印发时，《突发事件应对法》尚未颁布。近10年来，国家根据突发事件应对和环境保护的需要，先后出台了《突发事件应对法》（2007年）、修订了《水污染防治法》（2008年）和《环境保护法》（2014年），发布了《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（2006年）、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（2011年）、《突发事件应急预案管理办法》（2013年）等法规和文件。原《预案》印发时，突发环境事件的主管部门是国家环保总局。2008年机构改革，原国家环保总局升格为环境保护部，成为国务院的组成部门。特别是近10年来突发环境事件应对工作的实践，和人民群众不断增长的对环境安全的要求，使原《预案》在突发环境事件的定义、预案适用范围、应急指挥体系、应急响应措施等方面暴露出一些问题和不足，迫切需要对原《预案》进行修订，以适应环境应急管理工作面临的新形势、新任务和新要求。修订主要内容必要时可越级上报累积性污染纳入范畴新《预案》由7章和两个附件组成，分别为总则、组织指挥体系、监测预警和信息报告、应急响应、后期工作、应急保障、附则，将原《预案》中篇幅较大且相对独立的突发环境事件分级标准和国家环境应急指挥部组成及工作组职责调整为两个附件。1突发环境事件定义增加了新内涵新《预案》对突发环境事件重新定义，即“突发环境事件是指由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件，主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件和辐射污染事件”。这一定义有几个新亮点：一是增加了突发环境事件原因的描述和界定，列举了引发和次生突发环境事件的情形。这有助于增强各级政府及其有关部门和企业的环境意识，适应应急管理工作从单项向综合转变的发展态势，在应对事故灾难和自然灾害时，要尽可能减少对环境的损害，防范次生突发环境事件。二是在定义中明确“突然造成或可能造成”，这里既包括了“突然暴发”，也包括了“突然发现”。将突发性污染和一些累积性污染都纳入突发环境事件的范畴，体现了国家对环境安全的底线思维，有利于最大限度地减少事件的环境影响。2预案适用范围更加明确新《预案》规定：“本预案适用于我国境内突发环境事件的应对工作。”这与原《预案》只强调国家层面介入应对的表述有较大调整，体现了国家专项预案的政策性和对地方的指导性。同时新《预案》还明确规定，“核设施及有关核活动发生的核事故所造成的辐射污染事件、海上溢油事件、船舶污染事件的应对工作按照其他相关应急预案规定执行。重污染天气应对工作按照国务院《大气污染防治行动计划》等有关规定执行。”3应急组织体系更加完善新《预案》强调“坚持统一领导、分级负责，属地为主、协调联动，快速反应、科学处置，资源共享、保障有力的原则”。明确突发环境事件应对工作的责任主体是县级以上地方人民政府。“突发环境事件发生后，地方人民政府和有关部门立即自动按照职责分工和相关预案开展应急处置工作。”国家层面主要是负责应对重特大突发环境事件，跨省级行政区域突发环境事件和省级人民政府提出请求的突发环境事件。国家层面应对工作分为环境保护部、国务院工作组和国家环境应急指挥部3个层次，这样规定是近10年来重特大突发环境事件应对实践的总结和固化。如2005年发生的松花江水污染特别重大突发环境事件，国务院成立了应急指挥部统一领导、组织和指挥应急处置工作。一些敏感的重大环境事件，如2009年年底中石油兰郑长管线柴油泄漏事件、2012年年初广西龙江河镉污染事件等，则根据国务院领导同志指示，成立了由环境保护部等相关部门组成的国务院工作组，负责指导、协调、督促有关地区和部门开展突发环境事件应对工作。其他重特大突发环境事件国家层面的应对则多是由环境保护部负责的。与之相配套，环境保护部于2013年印发的《环境保护部突发环境事件应急响应工作办法》，对部门工作组的响应分级、响应方式、响应程序、工作内容进行了系统规定。新《预案》还强调，应急指挥部的成立由负责处置的主体来决定，即“负责突发环境事件应急处置的人民政府根据需要成立现场指挥部，负责现场组织指挥工作。参与现场处置的有关单位和人员要服从现场指挥部的统一指挥”。这就使国家和地方的事权更加清晰，便于有效开展应对工作。4事件分级标准更加完善新《预案》从人员伤亡、经济损失、生态环境破坏、辐射污染和社会影响等方面对事件分级标准进行了比较系统的完善，修订内容如下：一是在较大级别中增加了“因环境污染造成乡镇集中式饮用水水源地取水中断”的规定；比照伤亡人数、疏散人数、经济损失、跨界影响等因素，增加了一般事件分级具体指标。二是强调了环境污染与后果之间的关系。强调了“因环境污染”直接导致的人员伤亡、疏散和转移，从而与因生产安全事故和交通事故等致人伤亡的情形区别开来。三是提高了经济损失标准。将特别重大级别中由于环境污染造成直接经济损失的额度由原来的1000万元调整至1亿元，其他级别中因环境污染造成直接经济损失的额度也做了相应调整。四是辐射方面的分级标准进一步调整和规范。五是在特别重大级别中增加了“造成重大跨国境影响的境内突发环境事件”。5预警行动和应急响应更加具体新《预案》对“预警行动”进行了细化，将其划分为分析研判、防范处置、应急准备和舆论引导等。同时，明确“预警级别的具体划分标准，由环境保护部制定”。“响应措施”分别为现场污染处置、转移安置人员、医学救援、应急监测、市场监管和调控、信息发布和舆论引导、维护社会稳定、国际通报和援助等，具有较强的指导性。新《预案》规定，“突发环境事件发生在易造成重大影响的地区或重要时段时，可适当提高响应级别。应急响应启动后，可视事件损失情况及其发展趋势调整响应级别，避免响应不足或响应过度。”这个应急响应级别灵活调整和响应适度的原则完全符合《突发事件应对法》的规定，即“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”。6信息报告和通报进一步强化新《预案》强调，“突发环境事件发生后，涉事企业事业单位或其他生产经营者必须采取应对措施，并立即向当地环境保护主管部门和相关部门报告，同时通报可能受到污染危害的单位和居民。因生产安全事故导致突发环境事件的，安全监管等有关部门应当及时通报同级环境保护主管部门。环境保护主管部门通过互联网信息监测、环境污染举报热线等多种渠道，加强对突发环境事件的信息收集，及时掌握突发环境事件发生情况。”明确了信息报告与通报的实施主体、职责分工和程序，强调了跨省级行政区域和向国务院报告的突发环境事件信息处理原则和主要情形。新《预案》还规定，“地方各级人民政府及其环境保护主管部门应当按照有关规定逐级上报，必要时可越级上报。”7后期工作明确具体新《预案》将后期处置工作分为损害评估、事件调查、善后处置3部分内容，规定“突发环境事件应急响应终止后，要及时组织开展污染损害评估，并将评估结果向社会公布。评估结论作为事件调查处理、损害赔偿、环境修复和生态恢复重建的重要依据。突发环境事件损害评估办法由环境保护部制定”。“突发环境事件发生后，根据有关规定，由环境保护主管部门牵头，可会同监察机关及相关部门，组织开展事件调查，查明事件原因和性质，提出防范整改措施和处理建议。”近年来，环境保护部制修订了《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》、《环境损害评估推荐方法（第二版）》、《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估推荐方法》、《突发环境事件调查处理办法》、《关于环境污染责任保险工作的指导意见》等，可结合新《预案》一并贯彻。实践证明，损害评估是对人民群众负责的具体体现，事件调查是提高应急管理水平和能力的重要举措。把应对突发事件实践中的经验教训总结、凝练，通过制度和预案进一步确定下来，以应对那些不确定的突发事件，这是应急管理工作中非常重要的方法和宝贵经验。最后要强调的是，根据党中央、国务院关于“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则”，新《预案》全文公布，有利于广大群众学习、了解、贯彻和监督。广大人民群众既是我们保护的主体，更是我们应对突发事件依靠的主体。下一步，环境保护部等将按照新《预案》，制定修订相关配套文件，各地、各部门将结合自己的实际制修订本地区、本部门的相关预案，并组织做好宣传、培训、演练和贯彻实施等工作，以进一步健全突发环境事件应对工作的体制机制，更好地保障人民群众生命财产安全和环境安全，促进社会全面、协调、可持续发展。