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教育管理学黄葳主编教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第六章教育管理政治教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书本章提要本章以政治的视角，从宏观、中观、微观三个层面对教育管理的政治现象进行了分析。教育管理的宏观政治系统主要研究教育管理的政治环境、主要政治力量和政治权力配置；中观层面主要研究教育管理体制、政策、课程管理；微观层面则涉及个体的政治行为，如个体政治策略、内部和外部政治联盟及政治博弈等。掌握教育管理中政治现象的表现和规律，有利于我们正确认识和处理教育管理与政治的关系，并对微观政治现象进行分析、评价和预测。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第一节教育管理政治及其活动分层一、政治的含义第一，政治是国家的活动，其核心是权力和利益的分配；第二，政治与政策和公共事务密切相关；第三，政治属于上层建筑，渗透于各种社会活动中。教化民众自古以来就是政府的责任，政府也需要通过教育推行其政纲。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第一节教育管理政治及其活动分层二、教育管理政治活动的分层教育管理政治活动宏观分析的主要任务是：研究教育管理政治系统赖以生存与发展的环境，政治系统中的主要政治力量，政治系统中政治权力的配置，政治系统的运行与政治系统的发展。教育管理政治生活的中观层面，是教育系统中的制度、规则层面。中观政治生活是通过具有相对稳定性的、被多数人接受的，由一系列原则、规范、规则、程序所构成的制度来支撑的。教育管理的微观政治生活是由学校中的个体的政治行为组成的。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第二节教育管理的宏观政治层面一、教育管理宏观政治系统的要素（一）教育管理的政治环境教育管理的政治环境，是指在国家政治体系中对教育管理发生作用的诸种政治因素之总和。这些政治因素，一方面，政治环境影响教育管理主体系统的结构、功能和运行；另一方面，教育管理主体系统也有可能通过自身积极的活动改变和利用政治环境，影响政治环境的结构和功能。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第二节教育管理的宏观政治层面一、教育管理宏观政治系统的要素（二）教育管理的政治力量政权归属决定教育管理的政治力量。我国的人民代表大会制度决定了一切政治权力属于人民，这是我国教育管理决策民主化、科学化的直接政治基础。这一制度保证了人民是教育管理的主要政治力量。它既有利于教育管理组织与人民之间的沟通与联系，也有利于人民参与教育管理内部事务，表现为政府在执行过程中所提出的有关建议和提案如果关系重大，也要经过人民代表大会批准。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第二节教育管理的宏观政治层面一、教育管理宏观政治系统的要素（三）教育管理的政治权力配置教育管理主体所拥有的权力是指其管理者在进行管理过程中拥有的自决权。教育管理主体的权力属于公共权力的范畴，对政府而言是政治权力，即行政权，对非政府组织而言是社团权力。在现代社会，公共权力因法而产生，是法定权力，实际上也是特定政治环境的产物。这种权力对教育管理有至关重要的影响。当然，教育管理主体所拥有的权力不是越大越好，而应有一个最佳权力限度。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第二节教育管理的宏观政治层面二、教育管理宏观政治系统的运作目的与功能（一）教育管理宏观政治系统的运作目的教育管理的目的与国家政府管理的目的是一致的，教育管理组织的活动一刻也不能偏离国家意志。明确国家政府管理的目的，就在总体上确定了教育管理政治系统的大方向，解决了教育管理政治系统属于谁、为了谁、由谁实施的根本问题。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第二节教育管理的宏观政治层面二、教育管理宏观政治系统的运作目的与功能（二）教育管理宏观政治系统的功能系统适应功能是指该系统满足“行为者”日益增长的社会需求的能力，它关系到社会系统与其物质环境之间的相互关系。目标达成功能是指集体和各单位在达成系统自身目标方面为了建立该系统与环境之间最佳的相互关系而做出的协调活动。整合功能是指系统内各单位之间的调适。为了使该系统发挥作用，要求各单位之间按照一定的标准进行整合。模式维持功能是指巩固系统根本原则的能力，关系到系统各组成部分的价值传承和规则维护。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第二节教育管理的宏观政治层面三、发挥教育管理宏观政治系统功能的策略（一）服从国家意志，关心政治环境的变化（二）维护政府权威，贯彻落实党和政府对教育管理的要求（三）推进教育管理民主化进程教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第三节教育管理的中观政治层面一、教育管理的中观政治现象（一）教育管理体制1.英、美、法、德四国的教育管理体制。教育是政府的责任，政治体制的类型直接决定了教育管理体制的类型。英国：就教育行政管理而言，在垂直层次上仅分为中央和市（郡）两级。美国：教育行政实行地方分权，中央虽然在20世纪80年代恢复了教育部，但机构简化、人员较少，主要起规划、指导和协调作用。法国：在教育管理上长期实行高度的中央集权制。德国：在教育管理上，联邦政府同各州政府有着明确的分工。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第三节教育管理的中观政治层面一、教育管理的中观政治现象（一）教育管理体制2.我国的教育管理体制建国初期到20世纪50年代末，我国教育行政体制以高度集中的管理体制为主，并逐步表现出改变垂直管理体制、扩大地方教育管理权限的趋势。20世纪60年代初期，教育管理体制的主要方向是加强垂直领导，而对地方办教育的积极性鼓励不足。20世纪80年代中期以来，我国基础教育管理体制又有了一些新的变化，其中心是强调地方的责任。2006年，明确了义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府管理为主的体制。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第三节教育管理的中观政治层面一、教育管理的中观政治现象（二）教育政策的制定教育政策的制定过程实际上是一个政治过程：首先，教育政策的目标是由政治决定的。其次，教育政策的形成是一个政治过程。最后，教育政策的出台也是政治行为的表现。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第三节教育管理的中观政治层面一、教育管理的中观政治现象（三）人文课程政策与教育体制和教育政策相比，人文课程管理是最能直接、充分体现国家意志、政治导向和价值观的，历史课程的管理尤其具有代表性。世界各国不论历史悠久还是短暂，不论政治制度和国体如何，都会通过历史教科书传递爱国主义、民族精神及国家的政治价值取向。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第三节教育管理的中观政治层面二、政治在中观层面影响教育管理的原因首先，教育管理体制和制度，存在于国家政府管理体制当中，政治为教育管理规定了体制框架，教育只能采取与政治体制一致的管理体制。其次，政治关涉教育实践，有权对教育事业作出决策，并推动这些决策实施。最后，在课程管理中，教育更作为政治的工具，担负着传播国家的政治思想、传授符合国家政治利益的科学文化知识、培养巩固国家政权所需人才的任务。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第三节教育管理的中观政治层面三、正确处理教育与政治的关系一方面，教育行政部门要为政治服务，在体制和政策方面贯彻政治的需求和意图，为维护一定的政治制度服务。另一方面，教育行政部门的制度和政策要充分尊重教育规律和青少年身心发展规律。同时，教育决策要符合民主政治的要求，要照顾到各阶层、各种族及不同性别人群的利益，要通过政治介入保证所有人合法地接受教育的权利，在政府的教育决策中吸收来自各方面的意见。理想的状态是教育制度与政策能在政治与教育之间求得平衡，使教育既为国家政治稳定、增强国家竞争力服务，又能兼顾各方面在教育中的利益。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第四节教育管理的微观政治层面一、教育管理的微观政治现象教育管理组织中的政治个体，包括政治个人、政治群体、政治组织，其政治行为是组织政治环境和政治个体主观意志相互作用的产物。这些较量五花八门，按照一定的潜规则运作，以实现联盟或者自身利益最大化为目的，这就是教育管理中的微观政治现象。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第四节教育管理的微观政治层面二、个人的政治策略（一）形象管理（二）信息管理（三）奉迎示好（四）安排耳目（五）建立联盟教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第四节教育管理的微观政治层面三、团体政治策略（一）校内政治联盟校内政治联盟是学校内个体或群体为自我保护、不受孤立或谋求共同利益而聚集在一起形成的非正式组织。1.个人化联盟：它是指组织的全部权力集中在一个人手里。2.投机联盟：它是指为在制度空间中获取利益而建立的联盟。3.文化联盟：它是指围绕学校的组织文化形成的联盟。4.专业联盟：学校是传播知识的社会组织，教师是从事教育教学工作的专业人员。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第四节教育管理的微观政治层面三、团体政治策略（二）校外政治联盟1.权力支配联盟。政府、教师协会、家长团体都可能形成权力支配联盟。2.利益影响联盟。社会知名人士、媒体、基金会等不直接进入学校的组织，而是通过间接方式，表达利益诉求，影响学校的行为。3.专业引导联盟。专家群体、研究机构、专业组织等介于政府与社会其他团体之间。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第四节教育管理的微观政治层面三、团体政治策略（二）校外政治联盟校外政治联盟的比较类型政治目标作用方式发展趋势权力支配联盟行使权力强势推行长期存在专业引导联盟分享资源双方自愿与学校共生共荣利益影响联盟获得利益间接渗透随利益实现弱化、解体教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第四节教育管理的微观政治层面四、学校中的政治博弈（一）抵抗博弈与对手博弈1.抵抗博弈。该博弈发生在领导与下属之间，通常是用来抵制正式权力的。真正解决抵抗博弈的办法，是找到问题的症结，通过协商、说服、调整，使双方找到一种共同接受的途径。2.对手博弈。该博弈既可发生在同事之间，也可以发生在两个对立的联盟之间。最常见的对手博弈发生在行政权力系统和学术权力系统之间。无论是哪一方取胜或者无胜无负，对立状态会逐步走向平衡或在新的条件下发生转化。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第四节教育管理的微观政治层面四、学校中的政治博弈（二）文化博弈、专业博弈与资源博弈1.文化博弈。学校内有相同或相似价值观、生活态度、兴趣爱好的人结成文化联盟。他们之间的博弈就是文化博弈。2.专业博弈。学校中掌握专业知识和技能的人是专业博弈的主导力量。他们力图将权力开拓到专业权力受限制的地方。他们往往通过强调其专业技能的唯一性和不可替代性，动员教师支持，扩大影响，以获取其他资源。3.资源博弈。在争夺经费方面，学校在编制预算时将总数扩大，即使经上级政府部门削减，仍有相当数量的经费；想方设法把经费用完，即使浪费了也不结转，以给人经费长期不足的印象，都是资源博弈常用的策略。另一常用策略是“制造项目”，学校向上级申请经费，下级部门向政府申请经费，都要名正言顺。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第四节教育管理的微观政治层面四、学校中的政治博弈（三）庇护博弈与结盟博弈1.庇护博弈。普通教师对管理者，下属对上级常采用寻求庇护博弈。然而，这种策略也是存在风险的，当学校领导人发生更替时，这些受保护者就很有可能受到孤立。2.结盟博弈。教师单靠个人的力量是难以引起重视的，个人的声音也相对较微弱。因此，为了扩大影响，有共同利益需求的教师会结成联盟。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第四节教育管理的微观政治层面五、微观政治现象存在的原因追求利益是个人或组织行为的基本动因，他们必然试图满足其自身利益的需要。不同逐利行为及各种政治策略便由此而产生了。微观政治现象是政治个体所处的外在客观环境和内在主观因素相互作用的产物。它在人们的生活中随处可见，形式多变，但无论以何种姿态出现，其核心依然是大大小小的利益。教育管理学21世纪教育经济与管理系列丛书第四节教育管理的微观政治层面六、教育管理中微观政治现象的认识与处理（一）正确认识政治现象（二）