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国外城市水务管理经验分析丁惠英丁民当今世界面临严重的水危机。水资源缺乏已成为关系到贫困、可持续发展乃至世界和平与安全的重大问题。联合国组织近两年来一再强调大城市水资源是世界水资源问题中的重点，而管理又是城市水资源问题的核心。从国外城市水资源的管理模式看，各种形式都有，尤以流域为单元统一管理为好。从管理体制上看，城市水管理政出一门，水质水量并重是发展趋势，城市水务一体化管理是国际水管理的潮流。一、国外城市水务管理现状１．管理体制目前有两种水行政管理模式正在受到各国际组织的广泛讨论与推荐：一种是水市场模式，一种是水协商模式。这两种模式分别建立在美国西部的成功经验和法国的成功经验基础上，美国的水市场模式是依据于个人财产权，而法国模式强调共同协商。美国水资源开发管理依照国会制定颁布的法令进行。水资源的开发利用和管理由联邦政府机构、州政府机构和地方机构三级负责。地方水管理机构实际上是一些经济实体，按照市场经济法则运行，与政府机关没有直接隶属关系。在政治体制上，美国实行私有制，因此联邦政府对水的管理主要集中在水权的管理上，至于供水配水的管理，主要是通过市场自发地调节和民间机构的运作。水权作为私有财产在美国可以自由转让，在转让程序上类似不动产的转让。近年来在美国的水交易市场上出现了一家Ｗａｔｅｒ２Ｗａｔｅｒ公司，旨在建立一个透明的和公正的水市场中枢，买方和卖方都能在这里进行各种类型的水交易，使水这种最宝贵的商品得到最有效的配置。它是一个灵活机动和“形式自由”的市场，它能满足各种规格的买方和卖方的要求。另外，在西部还出现了水银行（ＷａｔｅｒＢａｎｋ）的水权交易体系，将每年来水量按水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，方便了水权交易程序，使得水资源的经济价值得以更充分的体现。法国的工业化及城市化程度很高，故其水管理主要指城市水管理。在法国，环境部是负责水和环境管理工作的主要政府部门。由于法国水管理层次较多（分４个等级：国家级、流域级、地区级、地方级），又涉及许多相关部门（农业部、卫生部、工业部），因此协调管理极为重要。简政放权是法国对水资源进行协调管理的一个特色。在国家层次上，成立水资源委员会，其主席由议会成员担任，委员由参众两院及国家有关的重要机构的代表组成。水资源委员会负责国家水政策的发展走向、与水有关的法律法规的起草，并负责法规的批准、取排水授权和水质管理等方面的协调工作。在流域层次上，由流域委员会负责提出流域内水资源开发管理的总体规划，确定五年计划，建议水费计收率、投资分配等。支流或小流域水平上的水资源开发管理由地方政府负责，按照法律法规，在流域水资源开发管理总体规划的框架下提出支流或小流域水资源开发管理规划，组织生活用水供应及污水处理、筹集资金、决定投资和工程的管理方式和水价，如有必要可参加工程运行，通过招标方式选择工程实施单位，确定工程服务范围等。在法国的水管理活动中，“三三制”的组织形式在各级水管理机构中均有体现。国家水资源委员会、流域委员会、流域水务局等机构的成员包括政府各相关部门、用水户、专业协会的代表，充分体现了民主协商制度，真正建立了有效的监督管理机制，成为当今世界比较推崇的做法。２．投资政策和投资回收机制欧美等发达国家的城市水务发展均以市场经济为基础，城市工业和生活供水工程一般要求全部回收投资。供水工程的投资回收一般体现在水价构成中的固定资产折旧费、管理成本和合理收益。污水处理工程投资回收一般体现在污水处理费或税中。美国供水与污水处理工程完全视市场需要而发展，工程投资采取科学的投资分摊方法。新建水利工程制定水价，将工程投资在各受益部门之间进行分摊，水利工程投资中的供水工程投资，一般都由用水户承担，通过收取水费来回收供水工程投资。英国政府基本明确不再投资新建水工程，新的水资源开发资金明确由各水公司负责筹措，因此新水工程上马之前开发者必须考虑能否偿还投资。法国供水投资筹资来源及回收途径有两大项：水费和水税，以水费为主，在投资建设供水工程决策时，首先考虑的是如何回收投资成本和利息，通常由投资者、供水公司和用户（代表）协商提出一个合理可行的水价方案，共同签署合同，用户能承受水价标准后才开工建设。澳大利亚城市供水基础设施建设的投资以往主要是靠政府拨款，近几年按照“谁投资、谁拥有、谁管理、谁受益，可以转让”的原则进行改革，吸引了私人部门投资，减少了政府的资助，也促进了工程建设方式的改革，节省了大量工程投资。３．水价形成机制欧美等发达国家在确定水商品的价格和收费体系时一般遵循以下几条原则：（１）成本补偿原则，（２）合理利润原则，（３）反映市场变化、及时调整价格原则，（４）用户公平负担原则，（５）提高资源配置效率原则。对水价的调整，各国通常要考虑通货膨胀水平和社会承受能力进行宏观指导性干预，在保证一定时期（一般为１～２年，最长不超过５年）水价基本稳定的条件下，由政府机构或供用双方委托机构或供水单位及时调整水价。法国水价政策的制定是在国家宏观指导下，采取谨慎而又民主的对话方式及水价听证会制度，通过各流域委员会与用水户协商，确定水费和污染税费的标准，并由各流域委员会的执行机构——水管局负责向用户收取。英国水价的制定完全按市场经济条件下投入—产出模式运作，确保回收成本，并有适度盈余，国家设定一个价格上限进行宏观调控。美国采用的水价形成机制有：服务成本定价、支付能力定价、机会成本定价、增量成本定价和市场需求定价等，普遍采用的是服务成本法。美国制定水价一般按单个工程定价，每个工程制定自己的水价。澳大利亚城市供水引入了“依用水户付费”的水价制度，即水价由与用水量无关的固定费用和基于用水量的可变费用构成，水价不仅与供水成本有关，而且与用户的用水水平有关。加拿大联邦政府只对其直接管辖的地区负责，直接制定这些地区的水价标准，除此之外，水价主要由各省和地方政府负责，联邦政府在其中只起宏观指导作用。日本的家庭生活用水水费一般占家庭消费支出的０．６％～１．０％。泰国、新加坡、印度尼西亚则规定，家庭用水水费应在平均家庭收入的３％以内。４．水法规体系的作用完善的水法律体系是发达国家城市水资源有效管理的重要保证。美国虽然没有全国性统一的水法，但其法制建设比较完善，有一套与市场经济体制相适应的水权制度或水的管理制度，法律对于水资源开发利用和管理的每一个环节都有较为详尽的规定。其水资源管理以各州自行立法与州际协议为基本管理规则，州际水资源开发利用的矛盾由联邦政府有关机构（如垦务局、陆军工程师兵团、流域管理机构）进行协调，如协调不成则诉诸法律，通过司法程序予以解决。法国和日本都有全国性水法，十分注重以法制手段来规范各种水事行为和水资源管理。５．水环境保护美国、英国、日本、荷兰等发达国家在经过了水污染的阵痛之后，不得不重视水资源保护工作，纷纷成立水环境保护机构，或提高其级别，以加强对此项工作的组织领导。不同国家管理形式不同。一是美国、前苏联等国家把水质监测与监督由不同的部门实施的模式。二是由一个部门管理，由水利系统或环保系统统一管理。如英国环保局一管到底，不设水利部，水管理直接进入市场，政府只是宏观调控。荷兰则由水利部门负责。法国水务局进行质与量统一管理，包括收取水费、排污费，水资源开发，供水等。法国的管理方式在当今各国中比较普遍。三是跨省、跨地区的大江大河是以流域为单元的水质与水量统一管理，几乎各国大江大河都采用这种模式，而以法国、荷兰最为典型，是一条成功的经验。法国按大流域分设６个水务局，荷兰以流域为单元设立水董事会，由水法赋予权力，依法管理水量水质。二、国外城市水务管理经验分析１．依法治水是城市水务协调发展的前提美国、加拿大、英国、法国、澳大利亚等发达国家的水管理体制不尽一致，但有一个共同点就是水管理是有序的，即水的法律法规比较健全，社会各界都能严格遵守，一切水事活动依法办事。各国城市水管理的法制化程度和收费管理体系的完整性等因素的差异，决定了各国水价执行程序的不同，但多数国家能做到依法收取水费，违规受到处罚。在水管理体制上，管理职责明确、事权划分清楚，美、法等国把参与水事活动的政府机构、事业单位、企业单位的职责明确分开，各自在法律赋予的权限范围内充分发挥作用，若有越权或违法行为发生，通过法律手段予以纠正和处罚。２．政府与民营机构联手是管理城市水务的较好模式无论中外，传统的管水模式是：由政府和国有企业投资建设水设施并负责运营，但伴随的是缺乏竞争、效率低下导致亏损。当前绝大多数城市的供水系统仍然是由政府管理的，其结果大都不尽如人意。新的模式有私有化（如美国、澳大利亚）和特许经营，在水设施无法私有化的地方，所有权不变，把经营权交给私营企业（如法国），这样，可以引入竞争，提高效率。３．既受政府控制又按市场经济规律办事符合水的资源特性欧美国家虽然是市场经济，但根据水的资源特性，其供水机构管理和水价政策仍在政府的有效控制之内。美国和加拿大政府规定供水机构既不能盈利，也不让其亏损，因此在水价制定上以不盈利为原则，但必须保证投资的回收、运行维护管理和更新改造所需开支的自理。在制定水价时，把排水费、污水处理费、国家规定征收的增值税等也核算进去，水价太高，用户承担有困难时，国家再反过来补助一部分，起到调控作用。法国的流域水务局除负责流域水规划的审批和上报外，同时又作为流域综合治理的主要融资机构，代表国家接受地方省区上交的部分税款，然后根据需要投资新建水工程，通过更好地开发利用流域水资源为社会服务。另外，发达国家现行的城市水管理中，非常重视投入产出，按市场经济规律办事。供水机构在修建供水工程之前就将供水价格确定下来，并与用水户签订合同，用合同相互约束，政府不再干预。如英法两国将水资源开发经营作为一种产业，水务投资体制适应市场经济规律。水利基础设施可向政府贷款或向社会筹资，靠水费或售电支付利息和偿还政府贷款。水费标准随着市场经济通货膨胀指数浮动，各地区、各城市多少不一，各年度也有变化。各水公司独立核算，自负盈亏，自我发展。４．水质水量统一管理是城市水务管理的有效形式城市水务管理比较好的国家如法国、英国、德国、荷兰，都有一个共同之处，就是水资源的水量、水质真正做到了一体化管理。英法两国颁布一系列法令和制度要求水量水质并重，取水必须事先得到许可，污水必须经过处理，达到法律规定的水质标准才能排入河流或湖泊。最突出的一点是，城市水资源的开发利用和保护工作全部由一个部门负责。５．大力发展节水是城市水务管理的重要环节节约用水，是世界各国解决城市用水问题的共同方向。即便是在一些水资源丰富的国家，由于不堪承受污水处理的负担，近年来也在大力推行节约用水。１９９８年，美国环保局颁布了城镇公共用水的“节水规划指南”，对不同规模公共供水系统提出了不同的最低限度的节水措施和规划，并对供水企业制定了一系列的节水措施要求，如提供用户改装更换的成套节水器具，普遍安装水表，进行管网压力控制，供水记账，向用户提供信息和教育，进行用水审计，协助大用户分析用水的费用和有效性，提高绿化灌溉用水效率，制定干旱季节或紧急事故时的用水标准与法规等。英国降雨量充足，水资源基本能满足居民生活和工农业需求。但考虑到近２０年来水需求量一直保持平稳地增长，政府近些年来非常注重提高用水效率和减少水污染，提出保护水资源不仅是政府机构和企业的责任，加强公众对这一问题的关注也非常重要。为此，政府还将规定用水单位在有效利用水资源方面的义务，并通过调整取水许可证申请费用、鼓励许可证转让、帮助提供节水技术和方案、审核供水公司发展计划等措施，促使家庭、企业等提高用水效率。６．水环境保护是城市可持续发展的重要任务发达国家十分重视水资源保护，依法保护城市水环境、实现可持续发展是共同特点。在法国，所有超过２０００人口的市镇都建有一个污水处理厂，城市的污水处理目前已达到９５％以上。为进一步治理水源污染，法国政府已要求所有市镇都要在２００５年以前，建立起符合欧盟标准的污水处理系统，对污水处理不能达标的地区，政府将不断增加征收水源管理费，以促进这些地区尽快达标，使全国的水源污染问题最终得到彻底解决。美国控制水污染的主要做法是严格限制污染型企业的发展，