老旧小区有机更新的政策法规研究

城市更新CHINAREALESTATE老旧小区有机更新的政策法规研究王彬武1（1.住房和城乡建设部政策研究中心，北京100835）摘要：随着我国存量房时代的到来，积极推进老旧小区有机更新具有重要的现实意义，受到社会各界的广泛关注。按照“从中央到地方”的思路，系统梳理我国政策法规中关于老旧小区有机更新的相关内容，简要介绍了部分发达国家和地区在该方面的法规建设情况，分析我国法律法规体系建设现状及存在的问题，并提出完善老旧小区有机更新相关法律法规体系的政策建议。关键词：老旧小区，有机更新，政策法规中图分类号：F293文献标识码：A文章编号：1001-9138-(2016)03-0057-66收稿日期：2016-02-251引言时间较长而造成房屋老旧，在客观使用方面已随着我国存量房时代的到来，既有建筑成不能满足住户现代生活的物质需求及精神需求为存量房市场的主体，老旧小区是承载既有建的住宅小区。老旧小区有机更新主要是针对老旧筑的主要客体，这些小区是否宜居直接反映出小区进行的一系列综合整治，最终使旧住宅的我国全面建成小康社会的质量。积极推动老旧小套型、功能空间、居住标准和环境质量得以大大区有机更新在提升既有建筑节能水平、改善老改善，并合理延长住宅使用寿命的建筑活动。旧小区生活环境、化解产能过剩、增加就业人数、在实践过程中，国家机关事务管理局、北京提升居民生活幸福指数、推进居家养老等方面市、上海市、深圳市、吉林省、江苏省、四川省、发挥着重要作用，受到社会各界的广泛关注。为湖北省等均开展了老旧小区有机更新的相关工了规范和引导老旧小区有机更新，有必要梳理作，但范围不尽一致。综合分析，各地老旧小区已有的法律法规，细化国家政策和相关基本法有机更新所涉及的内容主要有四个方面：一是中涉及老旧小区有机更新的内容，并补充完善小区环境综合整治（拆违、绿化、道路、停车、相关内容。环境整治等）；二是配套基础设施改造（上下水、地下管网改造、供热、缆线入地、光纤入户等）；2我国老旧小区有机更新的界定范围三是房屋修缮与节能改造（旧住宅维修、供热老旧小区主要是由于建设年代较早、建造计量改造、内外墙保温隔热、门窗节能及遮阳设57万方数据城市更新CHINAREALESTATE施安装等）；四是老旧小区建筑抗震加固、加装电梯和无障碍坡道改造。3我国法律法规对老旧小区有机更新的规定及评述3.1国家层面的法律法规目前，我国在国家层面没有专门的老旧小区法律法规，所涉及老旧小区改造的法律法规主要有《物权法》《城乡规划法》《建筑法》《节约能源法》《消防法》《防震减灾法》《老年人权益保障法》《无障碍环境建设条例》和《物业管理条例》等9部。《城乡规划法》提出妥善处理新区开发与旧区改建的关系，旧城区的改建应当保护历史文化遗产和传统风貌，该法仅对旧城区改建作出了原则性规定。《物权法》规定筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金，改建、重建建筑物及其附属设施由业主共同决定，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，明确了业主在老旧小区改造中的基本权责和程序。《物业管理条例》也规定了同样的内容。《建筑法》对老旧小区改造过程中所涉及的建筑施工活动进行了规范，如从业资格、建筑工程施工许可、发包与承包、建筑工程监理、建筑安全生产管理、建筑工程质量管理及法律责任等。《节约能源法》规定既有建筑进行节能改造应当安装用热计量装置、室内温度调控装置和供热系统调控装置，为各地方开展节能改造、暖房子工程等活动提供了法律依据。《消防法》规定在进行老旧小区改造过程中应当注意建材选择和考虑消防安全措施的要求。《防震减灾法》规定新建、扩建、改建建设工程，应当达到抗震设防要求，建设单位对建设工程的抗震设计、施工的全过程负责，为58老旧小区改造过程中抗震加固改造提供了法律保障，同时强调建设单位的责任。《老年人权益保障法》第六章专门针对老年人“宜居环境”建设作出规定，对适老建筑、适老小区提出了配套设施建设的标准要求。《无障碍环境建设条例》进一步明确无障碍设施环境建设的适用范围和要求。3.2部门规章老旧小区改造相关的部门规章文件主要由住房和城乡建设部下发，最早关于老旧小区改造的文件是《城市房屋修缮管理规定》（建设部令〔1991〕11号），该文件的目的是为了加强城市房屋修缮的管理，保障房屋住用安全，保持和提高房屋的完好程度与使用功能。随后颁布了《公有住宅售后维修养护管理暂行办法》（建设部令〔1992〕19号），当时主要针对在住房制度改革中向个人出售的公有住宅的售后维修和养护管理问题。以上两个文件分别于2004年7月2日和2007年9月21日废止失效。1997年建设部出台《关于加强公有住房售后维修养护管理工作的通知》（建房字〔1997〕65号），其中第八条规定，要建立公房售后住宅共用部位和共用设施设备的维修养护专项基金。该项基金的来源：一是由售房单位按照一定比例从售房款中提取，原则上，多层住宅不低于售房款20％，高层住宅不低于售房款的30％；二是由业主一次性或分次筹集。维修养护基金应当专户存入银行，专项用于住宅共用部位和共用设施设备的维修养护，不得挪作他用。维修养护专项基金不敷使用时，经业主委员会研究决定，向业主筹集。2007年5月16日建设部出台《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》（建住房〔2007〕109号），将旧住宅区整治改造纳入政府公共服万方数据城市更新CHINAREALESTATE务的范畴，指出改造属于为民服务实事工程，具定》《城市生活垃圾管理办法》《关于推进夏热有明显的社会效益，是政府履行公共服务职能冬冷地区既有居住建筑节能改造的实施意见》的重要内容。旧住宅区整治改造的内容包括环境《关于加强城市步行和自行车交通系统建设的综合整治、房屋维修养护、配套设施完善、建筑指导意见》等10余项，见表1。节能及供热采暖设施改造四部分；并提出建立3.3地方法规和相关文件规定统筹协调与分工负责的工作机制、建立规划先由于老旧小区改造涉及面广，对地方城市行的保障机制、建立多元的资金筹措机制、建立规划、历史沿革、社会经济发展水平等具有较强规范的市场运作机制、建立长效的后续管理机的路径依赖，各地探索老旧小区改造的道路形制五项探索创新旧住宅区整治改造机制的要求。式不尽相同。基本走出了一条“先生产后生活、该文件是目前我国老旧小区改造比较重要的专先平面后结构”的改造之路，一些好的经验做法项规定。通过地方法规、条例的形式固定下来，并增加了2008年2月1日开始施行建设部和财政部联更新的内容，为老旧小区有机更新积累了经验，合发布的《住宅专项维修资金管理办法》，其中进行了有益探索。以下重点梳理北京、上海、深第二条规定，商品住宅、售后公有住房住宅专项圳、杭州、吉林省等地的法规和相关文件规定，维修资金的交存、使用、管理和监督，适用本办研究区涵盖直辖市、省和重要城市，样本具有典法。本办法所称住宅专项维修资金，是指专项用型代表性。于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的北京市为完善城市功能，切实改善民生，市维修和更新、改造的资金。对住宅专项维修资金政府2012年1月出台了《北京市老旧小区综合整的交存、使用、监督管理进行了规定。治实施意见》（京政发〔2012〕3号），在全市开展2009年以来，国家将旧住宅综合整治纳入棚老旧小区综合整治工作。成立了北京市老旧小区户区改造工程，按照国务院要求，住房和城乡建综合整治办公室，建立老旧小区综合整治工作联设部会同有关部委发出一系列关于棚户区（危席会制度，专门研究解决整治工作中遇到的各种旧房）改造以及住房保障规划的文件，从总体要问题，市重大办、市住建委、市市政市容委为联求、基本原则、规划编制、资金筹措等方面进行席会召集单位。并设立了办公室、资金统筹组、了指导规范。如《关于推进城市和国有工矿棚户房屋建筑抗震节能综合改造组、小区公共设施综区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号）、合整治组。先后围绕老旧小区改造内容出台规范《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编文件44个，主要有针对开展抗震节能综合改造、制工作的通知》（建保〔2010〕58号）、《关于做好信报箱更新补建、改造工程招投标、综合整治绿住房保障规划编制工作的通知》（建保〔2010〕化美化工程、公共区域整治工作、停车位及其他91号）、《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的交通设施改造等工作的指导意见；针对居住建筑通知》（建保〔2012〕190号）等。供热计量、综合整治资金账户、房屋建筑增层及其他涉及老旧小区改造的部门规章主要有增加面积、综合整治消防设施改造、安防设备改《城市地下管线工程档案管理办法》《民用建筑造等工作的要求及管理办法；针对各类项目验节能管理规定》《房屋建筑工程抗震设防管理规收、奖励资金、技术导则等暂行（试行）办法。59万方数据城市更新CHINAREALESTATE表1：我国部门规章对老旧小区改造的规定规章名称相关内容第二条本规定适用于城市（指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇）房屋的修缮管理。公有住宅向个人出售后的维修养护管理办法另行制定。1991年7月8日建设部第三条本规定所称房屋修缮，是指对已建成的房屋进行拆改、翻修和维护。《城市房屋修缮管理规定》第四条城市房屋的所有人、使用人和房屋修缮企事业单位，均应遵守本规定。第五条城市房屋的修缮，应当根据地区和季节的特点，与抗震加固、白蚁防治、抗洪、防风、防霉等相结合。1992年6月15日建设部第二条本办法适用于直辖市、市、镇和未设镇建制的工矿区范围内，在住《公有住宅售后维修养护房制度改革中向个人出售的公有住宅的售后维修和养护管理。管理暂行办法》2005年5月1日建设部第二条本办法适用于城市规划区内地下管线工程档案的管理。本办法所称城市地下管线工程，是指城市新建、扩建、改建的各类地下管线（含城市供水、《城市地下管线工程档案排水、燃气、热力、电力、电信、工业等的地下管线）及相关的人防、地铁管理办法》等工程。第十一条新建民用建筑应当严格执行建筑节能标准要求，民用建筑工程扩2006年1月1日建设部建和改建时，应当对原建筑进行节能改造。既有建筑节能改造应当考虑建筑物的寿命周期，对改造的必要性、可行性以及投入收益比进行科学论证。节《民用建筑节能管理规定》能改造要符合建筑节能标准要求，确保结构安全，优化建筑物使用功能。寒冷地区和严寒地区既有建筑节能改造应当与供热系统节能改造同步进行。2006年4月1日建设部第六条新建、扩建、改建的房屋建筑工程，应当按照国家有关规定和工程《房屋建筑工程抗震设防建设强制性标准进行抗震设防。管理规定》2007年5月16日建设部《关于开展旧住宅区整治对旧住宅区整治改造的内容、标准以及改造机制、方法进行了规范。改造的指导意见》第十条从事新区开发、旧区改建和住宅小区开发建设的单位，以及机场、2007年7月1日建设部码头、车站、公园、商店等公共设施、场所的经营管理单位，应当按照城市《城市生活垃圾管理办法》生活垃圾治理规划和环境卫生设施的设置标准，配套建设城市生活垃圾收集设施。2008年2月1日第二条商品住宅、售后公有住房住宅专项维修资金的交存、使用、管理和建设部财政部监督，适用本办法。本办法所称住宅专项维修资金，是指专项用于住宅共用《住宅专项维修资金管理办法》部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。2009年12月24日住房和城乡建设部国家发改委第二条基本原则坚持整治、保护与改造相结合，严格界定改造范围。对可财政部国土资源部整治的旧住宅区和规划保留的建筑，主要进行房屋维修、配套设施和无障碍人民银行设施完善、环境整治和建筑节能改造。要重视维护城市传统风貌特色，切实《关于推进城市和国有工矿棚户保护历史文化街区和历史建筑，严禁大拆大建。区改造工作的指导意见》60万方数据城市更新CHINAREALESTATE规章名称相关内容2010年4月16日第二条基本原则统筹兼顾，配套建设。坚持全面规划、合理布局、综合开住房和城乡建设部发，兼顾保障性住房、普通商品住房建设，组织好新建安置小区的供水、供《关于做好城市和国有工矿棚户电、供气、供热、通讯、污水与垃圾处理