PPP模式下的水环境治理

中国科学院生态环境研究中心ResearchCenterforEco-EnvironmentalSciences中国科学院生态环境研究中心ResearchCenterforEco-EnvironmentalSciencesPPP模式下城市水环境综合治理初探李叙勇中国科学院生态环境研究中心研究员北京东方园林生态股份有限公司水生态规划设计院院长[e-mail]13810913839提纲城市水环境治理金融模式创新：PPP模式城市水环境治理的其它几个瓶颈问题及解决思路案例介绍123城市水环境治理金融模式创新–PPP模式1PPP模式：政府和社会资本合作模式（Public—Private—Partnership），指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式的要点：将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。水环境治理的资金瓶颈与PPP模式水环境治理的资金瓶颈：实现“水十条”2020目标，需投入资金约4至5万亿；国务院43号文严格控制地方政府发债。投资回报：PPP项目带有公益性，不以利润最大化为目的，追求平和、长期稳定的投资回报；政府角色转变：从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量；投融资体制变革：利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能；风险控制：PPP在项目初期就可以实现风险分配，提高了项目融资成功的可能性；全程合作：政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期可研、立项等阶段参与更深。PPP模式的特点私人机构特许经营项目公司金融机构地方政府用户回报投资本金利息信用贷款特许经营权监管信息运营服务服务收费补贴社会资本参与者（一般为投资财团）基金施工企业公共部门（一般为项目发起人）相互协调共同决策项目的确认、可行性研究阶段项目招投标阶段项目建设阶段项目运营阶段项目移交阶段PPP城市污水集中收集与处理城中村环境综合整治海绵城市建设城镇面源污染削减水系低污染水净化与水质改善水系生态修复人工湿地建设河湖底泥环保清淤引调水及水系连通黑臭水体治理滨水景观塑造持续运营监管。。。。。。水环境治理项目除污水厂收益稳定外，其它多数项目具有公益性、无收益或低收益、周期长等特点，很难在短时间内获得持续稳定的资金回报，社会资本参与积极性不高。城市水环境治理项目的特点财政部联合环保部推进水污染治理PPP模式2015年5月7日，财政部、环境保护部联合印发了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（简称《意见》），要求各地在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，提高社会资本环境保护投入的积极性、主动性，拓宽水污染防治项目融资渠道。《意见》将18个领域作为PPP模式推进重点：饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、工业园区污染集中治理（含工业废水毒性减排）、城镇污水处理（含再生水利用、污泥处置）及管网建设、城镇生活垃圾收运及处置、环境监测与突发环境事件应急处置等。城市水环境治理PPP模式回答的核心问题及难点PPP模式需要回答的核心问题钱从哪里来？钱到哪里去（怎么用）？钱怎么还？水环境治理PPP项目实施的难点金融机构或金融组织投资PPP项目的政策、法律问题；无收益或低收益水环境治理项目的融资担保问题；无收益或低收益水环境治理项目的融资问题；PPP项目联合体中政府与非政府成员之间的风险和利益分配问题；PPP项目的政府偿还与回购问题。一般模式：政府直接财政补贴政府划拨资源：政府无财政补贴能力，将资源划拨（如矿山、土地等）政府投资：政府直接投资项目公司，所为股东，降低监管成本，实施有效监管政府划拨资源并投资：政府既拨资源又投资项目公司，所为股东，降低监管成本，实施有效监管四种模式是PPP模式下的水环境治理服务项目的典型商业模式，可以有效地解决当前水环境治理资金不足的困境。未来随着我国环境税的开征，地方政府财政补贴的来源将更加广泛。城市水环境治理的典型PPP模式城市水环境治理的其它几个瓶颈问题及解决思路2城市水环境治理的其它几个瓶颈问题城市水环境管理问题解决水环境管理的法律效力问题-水污染防治行动计划（“水十条”）纸老虎真老虎城市水环境治理工程的长效水质目标达成问题水环境治理工程全程纳入水质目标管理；PPP模式全过程长时效机制城市水环境治理中部门协作问题PPP模式全过程促进跨部门协作：政府与企业（包括金融机构）；政府内部跨部门协作机制：水务、环保、城建（市政）、农牧、林业、园林、规划、国土等；多规合一城市水环境治理收益困难问题三位（多位）一体治理：防洪排涝、水环境、水景观、水文化、水产业政府-企业-公众的角色与分工问题政府以监管、服务为主；企业以治理工程与运营为主；公众：全面参与监督水环境治理的技术问题技术集成城市水环境治理工程的长效水质目标达成问题-水环境治理工程的全程纳入水质目标管理；PPP模式河流水质问题诊断河流水质目标确定污染排放负荷核算污染负荷消减分配工程实施任务部署纳入规划工程运营管理是否可行水质目标管理工程实施阶段水质目标管理方案制定阶段水质目标管理的后期监控与运营管理阶段否是政府及其它利益相关方协同可行性分析污染河流（段）与陆源污染控制单元分级划分效果评估和优化政府-企业-技术联盟核心问题减（治）什么？减（治）多少？减（治）哪里？怎么减（治）？监管补贴投资分红贷款利息运营投入运营回收投资建设地方政府投资公司施工企业银行基金项目公司水环境治理设施运营水环境治理工程实施投资收益投资城市水环境治理中部门协作问题政府与企业（包括金融机构的协作问题）：PPP模式政府内部跨部门协作问题：多规合一，与上位及其它专题规划对接；成立联合治水办（如“五水共治”办公室）监管补贴投资分红贷款利息运营投入运营回收投资建设地方政府投资公司施工企业银行基金项目公司水环境治理设施运营水环境治理工程实施投资收益投资健康水系统建设指标体系：政府多部门协作评价内容评价指标指标值指标属性牵头部门备注近期/2020远期/2030远景/2050水环境（1）水环境功能区达标率（%）7080100约束性水城办（2）重点湖泊特征水质达标率（%）8090100约束性水城办（3）景观水体指标达标率（%）8090100预期性水城办（4）工业污水收集处理率（%）100100100约束性环保局（5）城镇污水收集处理率（%）809095约束性水城办（6）农村污水收集处理率（%）708090约束性农办（7）城市生活污水达标处理率（%）100100100约束性水利局（8）工业废污水排放达标率（%）100100100约束性环保局（9）水城历史风貌保留与恢复范围（%）606570预期性旅游局、园林局、水利局水生态（1）山区水源涵养林覆盖率（%）708090预期性水利局、林业局占生态公益林面积比（2）河流湖泊滨水缓冲带修复率（%）606575预期性水利局、林业局（3）湖泊湿地生态保育面积（km2）10.811.512预期性环保局（4）新建河堤生态护岸比例（%）606575预期性水利局（5）水土流失占比率（%）20105预期性水利局（6）重点保护区生物多样性（%）506070预期性环保局（7）水面率（%，中心城区）101112预期性水利局重点提高中心城区水面率水安全（1）城市防洪达标率（%）9095100约束性水利局（2）城市除涝达标率（%）9095100约束性水利局（3）集中式饮用水源地安全保障达标率（%）100100100约束性水利局（4）城市排涝标准20年一遇20年一遇20年一遇约束性水利局（5）河道防洪标准100年一遇100年一遇100年一遇约束性水利局曹娥江水资源（1）万元GDP用水总量（亿m3）403530约束性水利局（2）万元工业增加值用水量(m3)282520约束性经济和信息化委（3）生活节水器具普及率（%）95100100约束性水利局（4）再生水回用率（%）203040预期性水利局（5）生态用水满足程度（%）879598预期性水利局水管理（1）用水总量控制达标情况（%）95100100预期性水利局（2）涉水事务统一管理覆盖率（%）95100100预期性市政府（3）取水许可制度有效实施率（%）95100100预期性水利局三位（多位）一体治理水环境部分解决水环境治理的无收益或低收益问题阜阳城南新区水环境治理案例：三位一体（防洪排涝、水环境、水景观）颍河泉河七渔河阜阳闸城南新区华侨沟水系概况基于阜阳市总体规划提出建设“二水襟带，三清贯颍，碧水穿城”的城市水体景观格局。构建“两河一湖，环抱颍州”的水系布局，形成以水为纽带的生态廊道，达到水环绿染、水绿交融的景观效果。本区内一期规划水系形成“三横四纵，一核心”的水系格局案例介绍3江西萍乡市麻山新区海绵城市建设PPP项目案例一萍乡市江西省湘东城区萍乡市安源区麻山生态新区区位分析中国维度江西省维度湘东区维度湘东区安源区萍乡市，是江西省地级市，位于江西省西部，毗邻湖南省麻山镇地处湘东区东部，萍乡城区西南部。麻山生态新区位于麻山镇，距离长沙市110公里，距离南昌230公里，，拥有优越的区位优势。借力生态文明省建设，萍乡产业发展转型;（资源衰竭城市的转型）萍乡“黑”“绿”转变;萍乡入选“国家海绵城市建设试点市发展机遇比照享受东北老工业基地优惠政策，萍乡“黑”“绿”转变萍乡选准“无烟工业”旅游业为突破口，寻找境内自然与文化的特色，将旅游产业作为城市转型的支柱产业和消费型城市的重要支点来打造。萍乡入选“国家海绵城市建设试点市”行列，是江西唯一获批的设区市。麻山片区良好的地理位置、优势的自然本底、战略高度下的功能定位，为其赢得了作为萍乡市海绵城市建设试点先行示范区的历史机遇。基地可能承接的产业方向：生态与环保产业创意研发320国道产业带319国道产业带莲花工业园上栗现代花炮产业基地湘东陶瓷产业基地安源冶金机械产业聚集区芦溪工业园麻山区萍乡经济开发区萍乡产业发展布局黑绿工矿城市冶金煤炭化工煤炭深加工海绵城市新型工业旅游业服务业主体资源衰竭国家化解产能过剩生态文明省建设海绵城市建设试点萍乡城市发展转型示意图建设范围：13.61km2建设目标生态蓄水——80%的径流总量得到控制；综合径流系数0.3。生态排水——优先利用自然排水系统，受纳降雨量为26mm，实现0.5年一遇重现期下雨水经调蓄后安全排放。生态净水——年径流污染削减率50%以上（以SS为主）。生态蓄水按照80%的径流总量控制，得出生态蓄水总体规模为10.70万m3。用地类别麻山新区用地面积（ha）径流系数径流量（万m3）居住用地414.230.353.77公共管理与公共服务用地55.730.250.36商业服务业设施用地93.900.250.61道路与交通设施用地332.730.403.46公用设施用地3.860.250.03绿地与广场用地460.550.202.41合计/平均1361.000.3010.70各用地类型生态蓄滞径流量分解表源头收集过程调蓄末端蓄滞合计42%10%47%100%生态蓄水具体措施指标要求具体指标设计年径流总量控制率为80%时，对应的设计受纳降雨量为26mm，可实现0.5年一遇重现期下雨水经调蓄后安全排放。类别代码类别名称麻山新区用地面积（ha）设计降雨量（mm）R居住用地41422A公共管理与公共服务用地5523B商业服务业设施用地9323S道路与交通设施用地33226U公共设施用地3