空间规划体系与逻辑

空间规划体系与逻辑国土空间总体规划体系编制技术上海同济城市规划设计研究院规划职能统一至自然资源部国务院机构改革，组建自然资源部，对自然资源开发利用和保护进行监管，实现“多规合一”，建立空间规划体系并监督实施统筹国土空间管理落实国家和区域发展战略，确定城市战略定位，突出战略引领空间规划强调战略引领、特色发展科学划定“三区三线”空间格局，厘清山水林田湖草与城市的关系强调全域规划、刚性控制公众参与监督机制、指标体系落实规划实施和行动计划规划定位时间要求内容要求编制要求实施与监管国家空间发展的指南可持续发展的空间蓝图各类开发保护建设活动的基本依据2020目标基本建立国土空间规划体系；基本完成市县以上各级国土空间规划编制2025目标形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度2035目标基本形成富有竞争力和可持续发展的国土空间格局分级分类建立国土空间规划明确各级国土空间总体规划编制重点强化对专项规划的指导约束作用在市县及以下编制详细规划体现战略性提高科学性加强协调性注重操作性强化规划权威改进规划审批健全用途管制制度监督规划实施推进“放管服”改革到2020年，基本建立国土空间规划体系，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见优势问题土规事权偏向中央、省，自上而下传导机制明晰；对土地资源采用”指标+边界”的传导管控方式，并保留一定机动弹性。保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地空间布局管控弱，重视近期操作，长远战略不足城规中央、省和地方事权并重，目标长远充分体现地方诉求，战略引导较强，空间布局为主；协调城乡空间布局，改善人居环境发展自上而下管控较弱，上下博弈空间较大；重市区轻市域主体功能区规划体现战略性和政策性以行政区为单元，配套政策实施宏观调控功能从规划图示来看，过于抽象和简化；无明确的管理实施手段从多规到国土空间规划体系国土空间总体规划的逻辑横向到边纵向到底战略引领刚性管控横向到边：全域规划城市规划法—确定城镇体系规划的地位城镇体系规划编制审批办法—确定城镇体系规划的内容、程序。形成独立类型城乡规划法—城市到乡村，建设用地到非建设用地，市到市域县市域总体规划落实城乡规划法，推进全域规划管理，多规合一的冲突从城市规划到城乡规划横向到边：全域规划城镇体系规划1990年城市规划法设市城市和县级人民政府所在地的总体现划，应当包括市或县的行政区域的城镇体系规划。城镇体系规划纳入城市总体规划是充满中国特色的规划编制模式城镇体系规划填补了区域规划的空缺城镇体系规划缺乏落实的保障全域规划下的体系与编制技术认识：“城”与“市”“市”作为一级行政机构，其所辖区域与城市的实体地域差别较大。周一星教授早在1995年就提出建立中国城市的实体地域概念。2006年在《城市研究的第一科学问题是基本概念的正确性》一文中又提到：中国城市的基本概念极为混乱,已经难以为继。……中国现在的“市”不等于“城市”,现在的“镇”不等于“城镇”;中国“市”和“镇”的概念全是以城镇为核心,以乡村空间为主体的城乡混合地域。……现在的城市总体规划是不是既包括原来教科书上讲的“城市”“总体规划”,即相当于现在中心城市“实体地域”的规划,又包括都市区规划,即城市“功能地域”的规划,还包括市域规划或市域城镇体系规划,即城市“行政地域”的规划或实质土的“区域规划”？全域规划下的体系与编制技术工具：用地分区与分类建立城乡统一的用地分类《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011版《土地利用现状分类》GB/T21010-2017“三调”工作方案《市（地）级土地利用总体规划编制规程》TD/T1023-2010（附录A:土地规划用途分类）《海域使用分类》HY/T123-2009分类原则一级分类（25类）农林用地01耕地02园地03林地04牧草地05其他农用地建设用地城乡建设用地06居住用地07公共设施用地08工业用地09仓储用地10道路与交通设施用地11公用设施用地12绿地与广场用地13留白用地其他建设用地14区域基础设施用地15特殊用地16采矿盐田用地自然保护与保留17湿地18其他自然保留地19陆地水域20保护保留海域海岛海洋利用21渔业用海22工矿用海23交通运输用海24游憩用海25特殊用海全域规划下的体系与编制技术工具：用地分区与分类面向“域”的政策工具政策导向中观尺度混合功能生态红线区城镇发展区自然保留区农业农村发展区永久基本农田集中区海洋发展区全域规划下的体系与编制技术工具：用地分区与分类城乡差别化管理尺度不同纵向到底：事权对应“五级三类”规划体系国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性城镇体系规划城市总体规划详细规划全国国土空间总体规划省级国土空间总体规划市级国土空间总体规划县级国土空间总体规划镇级国土空间总体规划详细规划总规是“管”详规的规划总规是“管”详规的规划总规要“管”下级的总规纵向到底：事权对应从不同类型的传导到同类型传导所有的划线、多规合一、甚至省域空间规划的试点，都指向一个结果：形成一张图。国土空间总体规划如何形成分层级的成果？如果做法是拼一张总图，那它还有必要存在吗？纵向到底：事权对应纵向到底：事权对应中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》自上而下、上下结合实现三条控制线落地。国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法；省（自治区、直辖市）确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务；市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。跨区域划定冲突由上一级政府有关部门协调解决。纵向到底：事权对应哪些是直接指导建设（详细规划编制）哪些是指导下级总体规划编制？上海“1+3”总体规划成果体系对应市级政府事权：大都市地区空间规划对应区县政府和部门事权：分区指引、专项规划大纲对应共同事权：行动规划大纲上海市城市总体规划/上海市土地利用总体规划中心城分区规划郊区县总体规划中心城单元特定区域单元新城、新市镇总规中心城控详特定区域控详新城、新市镇控详村庄规划建设项目审批新城、新市镇总规事权对应下的体系与编制技术上海规划体系“郡县治，天下安”--《史记》原句为：县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。大部分的土地规划管理权均在县级政府强镇扩权与镇级市设立以县级规划为“底板”事权对应下的体系与编制技术以县级规划为“底板”市域市辖区县（县级市）域县（县级市）域+市辖区镇域镇国土空间规划同步编制要素纳入维护参照目标深化结构控制跨县协调纳入县级数据平台事后编制，要素优化纳入总体规划“一张图”事权对应下的体系与编制技术地级市规划编制行政事权：兼具城市政府特征（管辖市辖区、直接为居民提供服务）和区域政府特征（对“域”的管理）；重点则是辖区内城市地区（市辖区），不含市管县（市）地域）规划层级：总体规划协调层，同时具有区域性（市域）和地方性（市辖区）特点地级市规划的作用贯穿规划编审督全过程规划编制过程中，结构性控制，为县规划框定结构性要素并向下传导规划审批过程中，是下位规划审批的依据规划实施过程中，规划制定的政策（规则），是下位规划维护的依据事权对应下的体系与编制技术地级市规划编制编号分类程序一市级主导一步到位由市级政府主导，各区县设计深度与市辖区一致。二市县同编一步到位市县同步编制，相互协调对照，形成市县各自的成果，市级规划为各县级规划的拼合。三市县同编分层表达市县同步编制，相互协调对照，形成市县各自的成果，将市辖区外各各县级规划的结构性要素纳入市级规划。四先市后县分级编制市级规划主导，市辖区外各县市级规划作结构性控制，市辖区外各县级规划依据市级规划编制。市规划只做市辖区---解决了叠合的问题省管县是趋势地级市从空间上“盘剥”县---弱化地级市层级县城管理力量薄弱，需要地级市的指导强化地级市有利于中心城市的打造----重视地级市的层级事权对应下的体系与编制技术制定地级市全域的空间发展战略框定重大的、结构性的要素（如发展轴带、中心体系、交通廊道、生态廊道、基础设施廊道等）；明确管控、发展的政策空间特定地区功能协调（跨县区）跨县区资源协调：各类资源要素，如自然生态资源等地级市规划编制事权对应下的体系与编制技术事权对应下的体系与编制技术空间规划体系是画素描，不是做拼图规划师需要精准之外的表达技能数字化时代的库与图一致性的规则与判定制图综合/多尺度规划图的协同战略引领：综合规划国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点，除对省级国土空间规划审查要点的深化细化外，还包括：①市域国土空间规划分区和用途管制规则；②重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局，城镇政策性住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施布局原则和标准；③城镇开发边界内，城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求，各类历史文化遗存的保护范围和要求，通风廊道的格局和控制要求；城镇开发强度分区及容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求；④中心城区城市功能布局和用地结构等。总体规划应是综合规划目标定位策略战略引领：综合规划空间发展为对象，同时具有很多经济社会发展规划的内涵，已经走向了综合规划（comprehensiveplanning），不应局限于土地使用规划（landuseplanning）。北京的城市规划要深入思考建设一个什么样的首都，怎样建设首都这个问题，把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”，形成一本规划、一张蓝图。总体规划应是综合规划战略引领：综合规划落实首都城市战略定位，明确发展目标、规模和空间布局有序疏解非首都功能，优化提升首都功能科学配置资源要素，实现城市可持续发展加强历史文化名城保护，强化首都风范、古都风韵、时代风貌的城市特色提高城市治理水平，让城市更宜居加强城乡统筹，实现城乡发展一体化深入推进京津冀协同发展，建设以首都为核心的世界级城市群转变规划方式，保障规划实施北京城市总体规划内容承担单位上海建设全球城市的战略框架和战略重点研究华东师范大学/上海师范大学上海城市发展内涵和理念优化调整与城市能级阶段性提升研究同济大学课题组上海全球城市网络节点枢纽功能、主要战略通道和平台经济体系建设研究上海大学课题组上海全球城市商务生态环境研究上海商学院课题组上海综合性全球城市新型产业体系与产业布局研究上海社会科学院部门经济研究所课题组复旦大学课题组上海全球城市形态、空间结构及大都市圈建设研究东南大学课题组上海建设具有全球影响力的科技创新中心战略研究华东师范大学课题组上海全球城市创新系统与创业生态环境研究上海市科学学研究所课题组上海交通大学国际与公共事务课题组上海全球城市人才资源开发与人才流动研究复旦大学课题组上海市公共行政与人力资源研究所课题组上海全球城市文化发展与都会城市建设研究上海社会科学院文学所课题组上海工程技术大学课题组上海全球城市社会架构、文化融合与社会和谐研究上海大学社会学院课题组华东理工大学社会工作与社会政策研究院课题组上海全球城市社会发展趋势与战略目标研究华东政法大学课题组上海全球城市生活、生态环境与宜居城市建设研究上海市环境科学研究院课题组华东师范大学课题组上海提升全球城市品牌形象与增强城市吸引力研究上海师范大学课题组香港城市规划院课题组上海全球城市管理与安全防护研究上海工程技术大学课题组复旦大学国际关系与公共事务学院课题组上海全球城市治理模式发展研究复旦大学课题组上海全球城市治理模式与民主法治研究上海市行政法制研究所课题组综合规划下的体系与编制技术加强研究“上海2035”专项研究计划综合规划下的体系与编制技术成果表达