城镇污水处理行业绩效监管的意义机制构建及政策措施

52第12卷第6期2018年12月Vol.12No.6Dec.2018中南林业科技大学学报(社会科学版)JOURNALOFCENTRALSOUTHUNIVERSITYOFFORESTRY&TECHNOLOGY(SocialSciences)Doi:10.14067/j.cnki.1673-9272.2018.06.009收稿日期：2018-10-21基金项目：福建省社科规划青年博士论文项目“家庭规模养猪户养殖污染防治行为研究”（FJ2016C201）；福建农林大学优秀博士学位论文资金资助项目“农村生活环境污染治理中的农户参与行为研究”（Yb2015008）。作者简介：林丽梅，讲师，博士；E-mail：[e-mail]。引文格式：林丽梅，韩雅清.城镇污水处理服务行业绩效监管的意义、机制构建及政策措施[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2018,12(6):52-56.实现政府监管能力现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。水生态环境保护和修复是实现生态文明建设的重要任务。城镇污水处理服务作为一项修复水环境自然系统的公用事业，具有极强的正外部性。随着城镇化进程中建成区面积的不断扩大，城市人口规模和密度剧增，形成对水环境系统的巨大压力，污水处理服务的社会需求不断增强[1]。自2002年污水处理服务市场化改革以来，我国污水处理服务设施大幅增加，污染物减排成效在较低基数水平上增长显著，但设施处理量和水质负荷率总体水平不高[2]。在全国设施数量和总处理能力接近饱和的状态下，由工程减排转向管理减排是实现污水处理服务质量和效率提升的重要手段。城镇污水处理绩效监管以城镇污水处理厂为单元，通过对污水处理服务质量水平及为此支付的成本进行动态监测和综合评价，在污水处理厂间实行绩效标杆激励的同时促进城镇之间的相互交流，不断提高污水处理服务的质量和效率[1]。推进污水处理服务绩效监管及其机制构建是实现管理减排的重要途径，对于改善民生、提高城市水环境质量、以及提高政府公信力等具有重要作用。一、城镇污水处理行业绩效监管的重要意义（一）城镇污水处理行业绩效监管是改善民生的重要途径污水处理服务作为重要的城镇公共服务项目，涉及居民健康、社会稳定和环境安全，其服务水平直接影响居民生活和水环境质量。快速城镇化发展造成对水环境的巨大压力，加之长期以来粗放式的经济增长对水环境的破坏，水生态环境退化严重，原水的水量减少、水质变差，自然水体的纳污能力不断被削弱，增加了污水处理所需的强度和达标排放的难度。以人为本的新型城镇化背景之下，基本公共服务的享有、水环境质量的整体改善以及合理的服务价格等都是重要的民生问题，因此，提高污水处理服务水平势在必行。推进污水处理服务绩效监管可以在城镇污水处理服务之间形成比较交流和激励约束，是提高污水处理服务水平，进而改善社会民生的重要途径。城镇污水处理行业绩效监管的意义、机制构建及政策措施林丽梅1，韩雅清2（1.福建江夏学院公共事务学院，福建福州350108；2.福建江夏学院金融学院，福建福州350108）摘要：在科学阐释城镇污水处理行业绩效监管对于改善民生、实现“管理减排”、促进水环境可持续发展重要意义的基础上，提出从总体目标、监管主体、监管方式、监管内容四个层面构建城镇污水处理行业绩效监管机制的总体思路。污水处理行业绩效监管机制应以公共安全、行业效率和水环境可持续发展为总目标，由政府、行业组织及社会公众等为监管主体，运用政策全面监管、行业绩效比较和绩效信息公开等多种方式实现组合监管，涵盖市场准入与退出、水质与服务质量、成本与价格以及环境影响等监管内容。据此，提出设立独立监管部门、构建行业绩效交流平台、强化社会监管以及完善考核奖惩制度等推进城镇污水处理行业绩效监管的政策措施。关键词：城镇污水处理；绩效监管；独立监管中图分类号：F294.1文献标志码：a文章编号：1673-9272(2018)06-0052-0653（二）城镇污水处理行业绩效监管是由工程减排转向管理减排的必然选择截至2016年第一季度，全国累计建成城镇污水处理厂3910座，日处理能力达到1.67亿立方米[10]，分别是2005的4.94倍和2.91倍[3]。然而，据住房和城乡建设部通报的全国城镇污水处理设施运行情况，2014年第一季度全国城镇污水处理厂同比增长800万立方米，累计处理污水109.9亿立方米，同比增长7.2%，而平均运行负荷率仅增长1.1个百分点[11]。与此同时，2014年和2016年第一季度全国城镇污水处理厂平均削减化学需氧量浓度分别同比降低0.8%和1.9%。再者，2012年第一季度全国城镇污水处理设施建设运行情况显示，一季度有453座投入运行1年以上的城镇污水处理厂没有达到国家有关要求，平均运行负荷率不足60%[12]。可见，污水处理能力日渐饱和的状况下，减排的工作重点需要从工程减排向管理减排转变，即通过污水处理服务绩效的提升来提高减排效果。推进城镇污水处理行业绩效监管有利于在全国范围内形成全过程绩效竞争机制，是扎实落实污染减排目标的必然选择。（三）城镇污水处理行业绩效监管是促进生态可持续发展的有效举措水资源短缺和水污染日益严重的问题俨然已经成为全球关注的焦点，而当前作为治污主体的污水处理厂却面临数量饱和而减排绩效不甚理想的发展困境，亟需通过外源动力来驱动其实现减排任务。对此，绩效监管成为促进水生态可持续发展的着力点。污水处理服务市场化改革旨在通过促进行业竞争提升供给效率，但难以避免地面临社会资本的逐利性和污水处理服务公共性的矛盾和冲突。污水处理厂是治污的重要载体，但迫于减排任务繁重的压力和现实条件的约束，污水偷排的现象仍然存在。倘若污水处理设施不能保障过程规范和出水水质，治污单元向排污单元转变，将会成为危机居民饮水安全和人居环境的隐患。因此，推进污水处理服务绩效监管是促进生态可持续发展的有效举措。二、城镇污水处理行业绩效监管机制构建的思路城镇污水处理行业绩效监管需在综合城市社会经济发展水平、经济政治体制特点以及水务服务发展状况基础上，从国家节能减排战略部署、地方政府绩效考核的高度着手，调动城市政府领导的积极性，发挥行业管理的体制优势，做到以公开透明的绩效考核奖惩措施来减少改革的阻力。因此，行业绩效监管机制的构建应在明确绩效监管总体目标的基础上，通过理清各相关职能部门责任，完善和创新多样化监管方式，实现对污水处理服务行业系统各方面内容的全面监管。具体来讲，城镇污水处理服务绩效监管机制的构建思路及基本框架，如图1所示。（一）城镇污水处理行业绩效监管的总体目标城镇污水处理服务绩效监管应立足其市政公用图1城镇污水处理行业绩效监管机制的基本框架54服务行业的性质和任务。1999年我国城市污水污染负荷首次超过了工业废水污染负荷，另据2014年环境状况公报数据可知，2014年生活废水的COD污染物排放量占全国废水COD排放总量的37.6%，氨氮的占比为57.9%。污水处理服务行业对于实现水资源保护、衔接水的自然系统和社会系统的重要性进一步突显，成为我国经济发展和社会民生用水质量安全的基本保障。国务院《“十三五”生态环境保护规划》继续明确要求将COD和氨氮作为约束性指标进行污染物排放总量控制，并同时设定了比“十二五”末减少10%的减排目标。因此，减排效率的提高亦是污水处理行业发展的重要任务之一。污水处理服务行业具有资本投入高沉淀性、环境资源正外部性、收入的高稳定性和低投资回报率等自然垄断行业特征，而在我国经济发展方式转型的关键时期，对于该行业的市场和政府力量的作用关系和边界更加难以清晰理顺和界定，行业的可持续发展面临巨大挑战和重大机遇。故城镇污水处理服务绩效监管必然要以安全、效率和可持续发展为总体目标来保障基础民生、提升公共服务质量和促进行业有序、稳定、健康发展。（二）城镇污水处理行业绩效监管的责任主体及其分工随着公民意识的不断提高，除政府传统部门外，行业组织和社会公众逐步成为污水处理行业绩效监管的重要主体，但其监管作用的发挥有赖于政府行政职能和相关机构的设置。因此如图1所示，独立的政府监管部门是绩效监管体系的核心内容，由其负责相关职能部门之间的责任分工。在监管部门之下设立消费者信息监督和投诉的专门部门，以及由行业组织负责执行水质检测的水质监测室和自动监控基站，协同水务局、环保部门、建设部门、发改委等职能部门进行责任划分。形成由监管部门牵头，各部门密切配合的绩效监管体系。监管部门负责统筹标杆管理的开展、考核依据和指标的拟定、信息公开制度的构建以及奖惩制度的安排[4]；行业组织负责污水处理厂的绩效评价体系各指标信息的收集和最终考核结果的输出；水质监测室负责定期执行污水处理厂进出水水质、水量和污泥的检测工作，并将监测报告及时上报监管部门；由环保部门定期开展监督性监测，与自动监控基站配合做好数据有效性审核和对比检测工作；由水务局负责特许经营合同条款履行工作的监督，与绩效考核结果相关的合同变更以及污水处理费用的收缴管理；建设部负责污水处理厂设备设施管理，能耗、电耗以及设备使用率等信息的收集；由专门的消费者投诉部门负责消费者的满意度调查，提供消费者投诉事项的调查结果作为绩效考核参考；由财政部门负责绩效考核结果应用中经济奖惩工作的落实。（三）城镇污水处理行业绩效监管的方式污水处理服务绩效容易受到设施工艺技术、原水水质、规模、运营模式、区位特点等因素的制约和影响，对其监督管理不能“千厂一律”，而应综合考虑上述各项因素采取灵活的组合监管方式。1.政策全面监管独立的综合监管部门是污水处理服务绩效监管的主导力量。从运营机制角度来看，不论是政府主导建设运营，还是市场化建设运营的污水处理厂都需要强有力的政策支持。但受运营过程中的诸多因素影响，不同模式所配套的政策监管应各有侧重[5]。政府主导模式需强调相关政策措施对相关主体职责的约束，要求服务主体与监管主体的不同分工及职责界限明晰，避免同一部门兼任监管者和被监管者的双重角色。市场化模式则应当注重合同规范的约束性，通过政策引导不同特许经营合同细则的相关立法制定和完善，从而与合同监管相辅相成。与此同时，二者都应当结合信息共享、协调配合的分级分部门减排政绩考核与运营主体的服务水平要求、标杆运营的奖励与违约运营的退出，形成对综合监管部门和运营主体的同时监管[6]。2.行业绩效比较行业协会是约束污水处理全行业行为的第三方独立组织，其监管职能独立于政府部门，又是政策监管重要的助推力。从绩效监管方式与市场化改革步伐的配套程度分析，行业监管方式亟需同步创新，需要考虑借鉴英国、荷兰等国家的成功监管经验，并结合我国实情，通过行业组织针对大中城市的污水处理行业搭建绩效管理平台。通过准入与退出、水质与服务质量、成本与水价、环境影响等方面对全行业绩效进行比较，构建全过程绩效比较竞争机制。从同区域试点，扩展到跨区域乃至跨国界，通过该平台实现全行业绩效交流，明确得知不同运营主体间、不同区域间乃至与其他国家间的差距及原因，并作为政府将其退出市场决策的依据，从而激励各类运营主体提高自身核心竞争力，改善减排绩效。3.绩效信息公开社会监管，包括公众监管以及舆论媒体各界监管，是政策全面监管和行业绩效比较的助推力，但又必须在政策监管的保障下得以实现，是全面监管必可不少的组成部分。绩效信息公开的政策保55障，是社会监管的基本要求。公众是污水处理费的支付主体，具有处理费成本构成的知悉权和服务质量的投诉权[7]，在促使绩效信息公开中具有重要作用。通过设立公民权益组织将水价听证监管作用落到实处，同时可依托专门的投诉平台乃至法律途径反映污水处理服务水平和环境影响等问题，并要求及时得到反馈和解决，保障公众利益在社会监管过程中得以实现。舆论媒体各界通过绩效信息公开，应以事实为依据，实时报道相关亮点和事故问题，形成全行业提高减排绩效的隐形压力和动力。（四）城镇污水处理行业绩效监管的内容监管主体在污水行业市场化改革过程中表现出监管越位、错位、缺位的问题，这与监管内容不明确有直接关系。明确绩效监管内容，