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我国城市生活垃圾处理现状及对策张益上海市环境工程设计科学研究院由于基础差、欠债多、历史遗留问题多等原因，目前在设市城市中仍有约50%的生活垃圾未实现无害化处理，在县城和建制镇中仍有近90%的生活垃圾未实现无害化处理，而村庄生活垃圾的无害化处理率更接近为零。另外，全国城镇有数十亿吨的存量生活垃圾未得到妥善处理。一.基本情况1、产生量据统计，2008年城市生活垃圾清运量约为1.54亿吨，县城和建制镇生活垃圾清运量约为0.50亿吨；另据调查估算，村庄生活垃圾清运量约为1.16亿吨。即全国城镇生活垃圾清运量约为2.04亿吨，全国城乡生活垃圾清运量约为3.20亿吨。对于生活垃圾产生量，如城镇人均日产量按1.0kg估计，村庄人均日产量按0.5kg估计，则全国城乡生活垃圾产生量约为3.65亿吨，产生量和清运量之间的差值约为14%。2、处理方式截止2008年底，在设市城市中共有填埋场465座，处理能力约占总量的80.3%；焚烧厂90座，处理能力约占总量的15.5%；堆肥厂20座，处理能力约占总量的3.5%；其它处理设施4座，处理能力约占总量的0.7%。截止2008年底，在县城共有填埋场198座，处理能力约占总量的93.8%；焚烧厂4座，处理能力约占总量的1.9%；堆肥厂6座，处理能力约占总量的2.8%；其它处理设施3座，处理能力约占总量的1.5%。近10年生活垃圾处理方式总的发展趋势为，填埋处理能力稳中有降，焚烧处理能力持续增长，堆肥处理能力逐年萎缩。3、处理能力截止2008年底，城市生活垃圾无害化处理场约为579座，年处理生活垃圾约为1.03亿吨；县城和建制镇生活垃圾无害化处理场约为211座，年处理生活垃圾约为0.08亿吨；村庄生活垃圾无害化处理场几近空白。全国城镇生活垃圾无害化处理场合计约为790座，年处理生活垃圾约为1.11亿吨。4、无害化处理率如按清运量统计，2008年底城市生活垃圾的无害化处理率约为66%，县城和建制镇生活垃圾无害化处理率约为16%，村庄生活垃圾无害化处理率接近为零，城镇生活垃圾的无害化处理率约为54%，城乡生活垃圾的无害化处理率约为34%。如按产生量统计，各类无害化处理率的数据还要降低14%左右；如再考虑统计口径、标准认定和污染评判等因素，各类无害化处理率的数据可能还要降低10%以上。综合考虑，2008年底比较接近实际情况的参考数据为，城市生活垃圾的无害化处理率约为50%，城镇生活垃圾的无害化处理率约为40%，城乡生活垃圾的无害化处理率约为25%。按“十一五”期间，新增生活垃圾无害化处理能力30万吨/日，平均每年新增生活垃圾无害化处理能力6万吨/日的规划数据测算，2010年底能够实现的预期目标为，城市生活垃圾的无害化处理率约为60%，城镇生活垃圾的无害化处理率约为50%，城乡生活垃圾的无害化处理率约为30%。5、政策法规截止2009年底，我国共发布生活垃圾处理相关法规35部。其中法律1部：《固体废物污染环境防治法》；行政法规1部：《城市市容和环境卫生管理条例》；《城市生活垃圾管理办法》等部门规章9部；《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》等规范性文件24部。在24部规范性文件中，由住房和城乡建设部（建设部）发布的有：《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》、《关于加强城镇生活垃圾处理场站建设运营监管的意见》、《全国城镇环境卫生十一五规划》等17部。由国家发改委（国家计委）发布的有：《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》、《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》等5部。由环境部（国家环保总局）发布的有：《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》等2部。6、标准规范截止2009年底，我国共发布生活垃圾国家标准5项，行业标准63项，国家标准和行业标准合计68项。由住房和城乡建设部发布的包括《城镇环境卫生设施设置标准》、《生活垃圾填埋技术规范》、《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》、《生活垃圾填埋场无害化评价标准》等工程标准21项；《生活垃圾采样和物理分析方法》、《生活垃圾焚烧炉及余热锅炉》、《生活垃圾填埋场环境监测技术要求》、《垃圾填埋场用高密度聚乙烯土工膜》等产品标准42项。由发改委发布的包括《生活垃圾卫生填埋处理工程项目建设标准》、《生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》等建设标准3项。由环保部发布的包括《生活垃圾填埋污染控制标准》、《生活垃圾焚烧污染控制标准》等污染控制标准2项。7、处理收费(1)收费金额。2007年，除辽宁、黑龙江和海南三省外，全国28个省、自治区、直辖市生活垃圾处理费征收额约38亿元，较2005年增加18亿元。其中36个大中城市垃圾处理费征收额约20亿元。(2)开征范围。截止2007年底，约有380多个城市开征垃圾处理费，按全国655个城市计算，全国垃圾处理费开征比例约为60%左右，比2005末提高约20个百分点，县城开征比例约为30%。(3)征收对象和收费标准。据不完全统计，36个大中城市居民垃圾处理费平均收费标准为每户每月6元，暂住人口为每人每月2.5元。(4)征收方式和收缴率。近年来，各地依托物业公司、供水、电、气等企业，以物业管理费、水费、电费等为载体，以代收代缴方式实施收费，降低了收费成本，提高了收缴率。2007年各地垃圾处理费平均收缴率约为50%左右，比2005年末的40%有较大提高。2008年以来，各地进一步加强了对生活垃圾处理收费的管理力度，收费金额和开征范围等均有了较大幅度的提高，具体数据有关部门还在统计中。二.主要问题1、处理能力不足，无害化水平低尽管近年来，各级政府都加大了生活垃圾处理设施的投入和建设力度，一批较高标准的生活垃圾处理设施陆续投入使用，但由于基础差、欠债多、历史遗留问题多等原因，目前在设市城市中仍有约50%的生活垃圾未实现无害化处理，在县城和建制镇中仍有近90%的生活垃圾未实现无害化处理，而村庄生活垃圾的无害化处理率更接近为零。另外，全国城镇有数十亿吨的存量生活垃圾未得到妥善处理。2、政府投入不足，项目补贴偏低据统计，自20世纪80年代初以来，我国对城市环境卫生行业的投入一直维持在较低水平，平均仅占市政公用行业的2.5%左右，在市政公用行业中一直处于末位，也大大低于发达国家15%左右的平均水平。按我国现行标准测算，企业特许经营生活垃圾处理设施的合理补贴范围，焚烧厂宜为100～150元/吨，堆肥厂宜为70～100元/吨，填埋场宜为50～80元/吨，实际上各地政府补贴价格平均仅为上述计算价格的一半左右。3、分类收集效果差，资源利用水平低自2000年6月开始，生活垃圾分类收集在8个城市试点了近10年，另有数10个城市也开展了不同形式的生活垃圾分类试点工作，虽然各地都取得了一定进展，积累了不少经验，但由于政策法规不健全、协调机制不完善、分类系统不匹配、资金投入不足、宣传力度不够等原因，总体效果并没有达到预期目标。如考虑进入各地物资回收系统的生活废弃物数量，我国生活垃圾的资源化利用率约为25%；如仅统计进入环境卫生收运系统的生活垃圾，其资源化利用率不足5%。4、设施标准偏低，环境污染严重大多数生活垃圾处理设施不能满足或不能全部满足现行的国家标准和行业标准，全国生活垃圾处理设施的总体水平偏低，环境污染的状况和隐患令人担忧，由于臭气扰民、二噁英恐慌、渗沥液污染、温室气体排放等原因导致处理设施周边居民反对者居多，造成生活垃圾处理设施选址难、环评难、建设难、运行难的局面，近期在我国的部分城市更是频频发生由于生活垃圾处理设施建设而引发的群体性事件。三.目标任务到2015年，建立起比较完善的生活垃圾减量、分类、收集、运输、利用和处理体系，减量化、资源化和无害化水平进一步提高，生活垃圾污染得到有效控制。各设区城市实现生活垃圾收集和运输全部密闭化，餐厨垃圾、大件垃圾和其他垃圾实现分类收运；城市道路机械化清扫率达到50%；县城、乡镇基本建立收集和运输体系。“十二五”期间，新增生活垃圾无害化处理能力40万吨/日。其中新增城市生活垃圾无害化处理能力25万吨/日；新增县城和建制镇生活垃圾无害化处理能力5万吨/日；新增村庄生活垃圾无害化处理能力10万吨/日。全国城市生活垃圾无害化处理率达到85%，其中36个大城市（省会城市和计划单列市）达到95%；县城和建制镇生活垃圾无害化处理率达到60%；村庄生活垃圾无害化处理率达到30%；城镇生活垃圾的无害化处理率约为75%；城乡生活垃圾的无害化处理率约为60%。四.对策建议1、制订专业规划。组织编制《全国城镇环境卫生“十二五”规划》和《全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设“十二五”规划》，提出城镇生活垃圾处理的基本思路、目标、原则、任务、投资和政策措施等，按照城乡统筹、区域统筹原则，因地制宜确定城镇生活垃圾处理的技术路线，引导全国城镇生活垃圾处理设施的规划和建设。2、加大资金投入。加大中央预算内投资、新增中央投资及各级政府对新建生活垃圾处理设施的投入力度，并逐年增加投入比例；提高生活垃圾处理项目的政府补贴标准；加快对已有不达标生活垃圾处理设施的技术改造。3、健全法规标准。制订《城镇市政公用事业法》；修订《固体废物污染环境防治法》和《城市市容和环境卫生管理条例》；制（修）订生活垃圾处理设施运行监管标准和污染控制标准；积极推进生活垃圾处理和资源化利用的地方立法，进一步规范生活垃圾处理行为。4、支持技术研究。要支持把生活垃圾处理技术研发纳入相关科技计划，加大专项支持力度。加强生活垃圾预处理、生态填埋、清洁焚烧、厌氧发酵、二噁英控制、飞灰无害化处置、渗滤液处理、水泥窑共处置、污染场地评估和修复等技术研发，并依托重点工程项目组织开展试点示范。5、促进源头减量。研究制定包装物回收管理办法，防止过度包装，减少包装废弃物产生；调整燃料结构，加快发展城市煤气、天然气、液化气、太阳能等清洁能源；推行“净菜进城”，“净菜上市”；引导居民采取有效措施减少家庭生活垃圾的水分；在全社会提倡适度消费，节约食品，反对浪费。6、推进分类收集。因地制宜、分类指导，在总结试点城市经验的基础上，积极稳妥推进城镇生活垃圾分类收集工作；建立和完善废旧商品、废旧物资回收、利用和处理体系；健全再生资源回收网络，加快回收站点建设，规范站点管理。7、健全收运体系。按照密闭化要求升级改造现有生活垃圾收集、中转和运输设备设施，逐步淘汰敞开式收集、中转和运输方式，以实现生活垃圾日产日清和避免二次污染为目标，提高城镇生活垃圾收运能力和水平。8、选择合理方式。抓紧制（修）订、发布《生活垃圾处理及污染防治技术政策》和《生活垃圾处理技术指南》等规范性文件，本着因地制宜、技术可行、设备可靠、适度规模、综合治理和利用的原则，合理选择卫生填埋、焚烧、堆肥等生活垃圾处理方式。9、完善经济政策。各地要建立健全生活垃圾收费办法，按照补偿收集、运输和处理成本，合理盈利的原则核定生活垃圾处理收费标准，促进我国城镇生活垃圾处理产业化的健康有序发展。鼓励与水费、燃气费等合并收取生活垃圾处理费，以提高收缴率，降低征收成本。10、加强监测监管。住房和城乡建设部、环境保护部和各地政府要加强对生活垃圾处理设施的监测和监管，要进一步推进和完善生活垃圾处理设施无害化评级工作，要依法完善生活垃圾处理信息报告和污染环境防治信息发布制度，以确保生活垃圾处理设施按标准规划、选址、设计、建设和运行管理。文章来源：《建设科技》2010年第15期